在流動中匯聚起繁榮發(fā)展的人才力量

——新中國人力資源流動管理工作70年

習(xí)近平總書記在2019年新年賀詞中指出，“一個流動的中國，充滿了繁榮發(fā)展的活力。”人力資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，人力資源流動配置是激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力的重要保障，是深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的重要任務(wù)，是實施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。伴隨著新中國70年波瀾壯闊的發(fā)展歷程，我國的人力資源流動經(jīng)歷了從統(tǒng)包統(tǒng)配到市場化配置為主體的深刻變革，為黨和國家事業(yè)繁榮發(fā)展激發(fā)出強(qiáng)大活力、匯聚起磅礴動力。

70年來，我國的人力資源流動管理政策歷經(jīng)變遷，始終服從服務(wù)于黨和國家事業(yè)發(fā)展大局，在為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)大人力資源支撐的同時，也為人力資源成長成才、實現(xiàn)價值創(chuàng)造了空間，具有鮮明的時代性、階段性、規(guī)律性。

統(tǒng)起來：

統(tǒng)包統(tǒng)配人力資源，集中力量辦大事

新中國成立后的前三十年，是人力資源統(tǒng)包統(tǒng)配計劃配置時期（1949至1977年）。新中國成立之初，積貧積弱，百廢待興，各類人才資源極其匱乏。1949年，全國就業(yè)人員1.8億人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員1533萬人，城鎮(zhèn)大量勞動力處在失業(yè)狀態(tài)。為鞏固人民政權(quán)、集中有限資源優(yōu)先保障國家重大戰(zhàn)略，在人才方面，中央采取了統(tǒng)一調(diào)配、集中人才、保證發(fā)展重點的策略。1952年，中央人民政府政務(wù)院作出抽調(diào)技術(shù)人員發(fā)展國防工業(yè)的決定。第一個五年計劃開始后，156個重點工程上馬，人才供需矛盾更加突出。五年內(nèi)，僅工業(yè)和交通運輸業(yè)的發(fā)展就需要增加35.9萬名專業(yè)人才，而同期專業(yè)學(xué)校只能提供28.06萬人。1953年11月，中央又發(fā)出了《中央關(guān)于統(tǒng)一調(diào)配干部，團(tuán)結(jié)改造原有技術(shù)人員及大量培養(yǎng)、訓(xùn)練干部的決定》和《關(guān)于分期分批調(diào)配工業(yè)干部的通知》。據(jù)不完全統(tǒng)計，在三年之內(nèi)，調(diào)到工業(yè)部門工作的干部共有16.3萬人，其中調(diào)到國營工業(yè)企業(yè)的干部有10.3萬人。第一個五年計劃后，我國的計劃調(diào)配體制基本定型。到“一五”結(jié)束的1957年，全國就業(yè)人員達(dá)到2.38億人，比1949年增加了5689萬人，年均增長3.5%。城鎮(zhèn)就業(yè)增長更快，1957年城鎮(zhèn)就業(yè)人員達(dá)3205萬人，比1949年增長一倍以上，年均增長9.7%。1956年，社會主義三大改造基本完成后，我國確立了使全體勞動者實現(xiàn)“全面就業(yè)”的目標(biāo)，制定了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的人力資源配置政策，實行高度集中的勞動力管理體制。此后，這種計劃調(diào)配體制一直延續(xù)到70年代末，成為新中國成立三十年期間人力資源配置的主要方式，對于合理配置和使用人才，保障國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)，起到了重要作用。

改起來：

打破計劃配置堅冰，市場化流動配置初現(xiàn)

改革開放至上世紀(jì)九十年初，是以雙向選擇為主的人力資源市場化流動起步發(fā)展時期（1978至1991年）。這一時期我國人力資源流動領(lǐng)域的主要特征，是統(tǒng)包統(tǒng)配的人力資源配置制度開始打破，企業(yè)開始實行勞動合同制，勞動人事部門在全國開展了調(diào)整用非所學(xué)專業(yè)技術(shù)人員、人才余缺調(diào)劑工作，人力資源配置領(lǐng)域的服務(wù)開始發(fā)端，市場出現(xiàn)萌芽。

1978年，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的偉大歷史抉擇，開啟了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史新時期。

1980年8月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)工作會議通過的《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》的文件，明確“三結(jié)合”的就業(yè)方針，即“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”。我國就業(yè)政策從“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)模式正式向多元就業(yè)模式轉(zhuǎn)變。1983年7月13日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于科技人員合理流動的若干規(guī)定》，這是我國第一次通過行政法規(guī)對人才流動的方向和人才流動中各個主體的相關(guān)權(quán)益和責(zé)任進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。1985年3月13日，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，提出“改革科學(xué)技術(shù)人員管理制度，造成人才輩出、人盡其才的良好環(huán)境。必須改變積壓、浪費人才的狀況，促使科學(xué)技術(shù)人員合理流動?！贝撕?，以調(diào)整專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)工人、企業(yè)聘用干部、出國留學(xué)人員等為對象的政策陸續(xù)出臺。

這一時期，人力資源配置領(lǐng)域的服務(wù)開始發(fā)端，市場出現(xiàn)萌芽。20世紀(jì)70年代末，勞動人事部門開始創(chuàng)立并組織勞動服務(wù)公司，解決待業(yè)人員就業(yè)問題，并逐步演進(jìn)為就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。同一時期，人才公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也陸續(xù)成立。1983年，沈陽市人才服務(wù)公司、廣東省人才交流服務(wù)中心相繼成立。1984年5月28日，勞動人事部發(fā)出《關(guān)于成立勞動人事部人才交流咨詢服務(wù)中心的通知》。同年6月6日，全國人才交流咨詢服務(wù)中心正式掛牌開業(yè)。6月23日到7月4日，勞動人事部在山東省煙臺市召開了全國干部錄用與調(diào)配改革會議，決定建立全國及地方人才交流中心。此后，各地人才交流服務(wù)中心相繼成立。1988年8月成立了全國人才流動中心。

1979年，陜西市友誼商業(yè)服務(wù)總公司（陜西外企人力資源服務(wù)有限公司（FESCO））成立并派出第一名中方雇員，市場化的人力資源服務(wù)開始出現(xiàn)。在溫州、廣東、陜西等地，還產(chǎn)生了一些民間性質(zhì)的人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)。截至1990年左右，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）級人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)全部成立，地市級成立機(jī)構(gòu)的有409個，縣區(qū)級1395個，行業(yè)部門37個，從業(yè)人員達(dá)5000多人。

隨著人才流動渠道的不斷拓寬，流動人員規(guī)模逐步擴(kuò)大，流動人員的人事檔案管理就成為人事工作中亟待解決的問題之一。中共中央組織部、人事部先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)流動人員人事檔案管理工作的通知》（1988）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理的補充通知》（1989），對流動人員人事檔案管理的權(quán)限、檔案內(nèi)容、管理部門等進(jìn)行了明確規(guī)定。為了規(guī)范服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，1990年11月22日國務(wù)院第66號令發(fā)布了《勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》，1991年勞動部和人事部分別下發(fā)了《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)人才招聘管理工作的通知》。

動起來：

多種所有制并存發(fā)展 人力資源在全社會范圍內(nèi)流動配置

上世紀(jì)九十年代初至本世紀(jì)初，是人力資源市場化流動配置全面展開時期（1992至2002年）。這一時期，我國人力資源流動領(lǐng)域的主要特征是勞動者和用人單位作為人力資源市場的主體地位正式確立，勞動力市場和人才市場基本形成，圍繞就業(yè)、人才資源優(yōu)化配置的各類服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)不斷豐富。

1992年10月，黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，2001年，中國成功加入世界貿(mào)易組織，2002年，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)并存發(fā)展的格局初步形成。在這一階段，我國持續(xù)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，帶來了大量的人力資源需求，人事關(guān)系、戶籍等障礙相繼開始逐步打破，勞動力市場和人才市場正式確立，流動和發(fā)展的空間大大擴(kuò)展。人力資源流動主體從相對單一的專業(yè)技術(shù)人員擴(kuò)展到企事業(yè)單位各類人員流動，呈現(xiàn)出從中西部向東部發(fā)達(dá)地區(qū)、從體制內(nèi)單位向民營經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)等體制外用人單位流動的特點。

根據(jù)人事部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于2002年人才流動與人才市場建設(shè)基本情況通報》，2002年，全國各級各類人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)共接待流動人員2163萬人次，登記要求流動人員1132萬人次，幫助265萬人實現(xiàn)流動，分別比2001年增加了550萬人次、376萬人次、24萬人。全國當(dāng)年共舉辦人才交流會17244次，參會人員2054萬人次，參會單位75.8萬家，達(dá)成流動協(xié)議484萬個，與2001年相比，人才交流會增加了4119場，參會人員增加了411萬人，參會單位增加了近12萬家，達(dá)成協(xié)議數(shù)量增加了115萬個。

這一時期，圍繞就業(yè)、人才資源優(yōu)化配置的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)業(yè)態(tài)不斷豐富。國內(nèi)各類人才服務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)有所增長，外資人才服務(wù)企業(yè)進(jìn)入中國市場，網(wǎng)絡(luò)招聘、獵頭、人事代理等人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)開始出現(xiàn)。隨著國企改革的深入、加入世貿(mào)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)，人才流動服務(wù)開始出現(xiàn)變革與轉(zhuǎn)型，在解決再就業(yè)問題、實現(xiàn)政府調(diào)控人力資源合理流動等方面發(fā)揮了重要的作用。

1994年8月，中共中央組織部、人事部聯(lián)合下發(fā)了《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》，明確提出發(fā)展人才市場的總體目標(biāo)。1994年9月7日，人事部與沈陽、天津和上海市聯(lián)合舉行了“組建區(qū)域性人才市場新聞發(fā)布會”，宣布人事部將與天津、沈陽、上海三市人民政府共同組建中國北方人才市場、中國沈陽人才市場、中國上海人才市場。這是實現(xiàn)“2000年之前，在全國范圍內(nèi)，初步形成功能完善、機(jī)制健全、法規(guī)配套、指導(dǎo)及時、服務(wù)周到的人才市場體系”這一目標(biāo)的重要措施。此后，人事部陸續(xù)與各地共建了一批國家級人才市場。

綜合來看，這一階段人力資源服務(wù)的發(fā)展主要有如下幾點：

第一，為解決國有企業(yè)下崗職工就業(yè)與基本生活保障問題，成立了再就業(yè)服務(wù)中心，促進(jìn)了勞動力市場的發(fā)展。1998年中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，提出“建立再就業(yè)服務(wù)中心是保障國有企業(yè)下崗職工基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的有效措施”。之后各地開始成立“再就業(yè)服務(wù)中心”，2002年底各地的“再就業(yè)服務(wù)中心”全部撤銷，實行失業(yè)保險保障，推行就業(yè)市場化并逐漸形成了以公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為主、民營職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的勞動力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

第二，勞動部門和人事部門進(jìn)行了所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)的體制改革，政府管理部門的職能開始從辦市場向管市場轉(zhuǎn)變，為人力資源服務(wù)業(yè)的市場化發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。勞動部門所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)開始向公共就業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變，并取得了財政的有力扶持；人事部門先后提出了“管辦分離”、“事企分開”、“公共服務(wù)與市場經(jīng)營性服務(wù)分離”的改革要求，探索了多種發(fā)展模式。

第三，民營人才服務(wù)機(jī)構(gòu)較快增長，知名外資人才服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷入駐中國，行業(yè)內(nèi)的專業(yè)交流增加；招聘占業(yè)務(wù)的比重開始降低，與人才流動服務(wù)相關(guān)的人才派遣、人事外包、培訓(xùn)、獵頭等業(yè)務(wù)的比重開始逐步上升；互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)開始在行業(yè)應(yīng)用并催生了網(wǎng)絡(luò)招聘等新生服務(wù)方式，人才服務(wù)市場日益繁榮。為改變?nèi)珖鞯厝瞬沤涣鲄f(xié)作網(wǎng)組織松散的現(xiàn)狀，把各級人才服務(wù)機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起，充分發(fā)揮他們的作用，2001年11月，經(jīng)人事部、民政部批準(zhǔn)，中國人才交流協(xié)會成立。

第四，服務(wù)活動與市場秩序得到進(jìn)一步規(guī)范。2000年11月29日，勞動和社會保障部頒布《勞動力市場管理規(guī)定》，取代了1995年的《職業(yè)介紹規(guī)定》。2001年9月11日，人事部、工商行政管理總局發(fā)布《人才市場管理規(guī)定》，此后，《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》（2002）和《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》（2003年）也先后出臺。

截至2002年底，全國共有人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)4287家，從業(yè)人員20593人。從類別上看，各級政府人事部門所屬人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)為3033家，從業(yè)人員13276人；行業(yè)主管部門所屬的人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)524家，從業(yè)人員3067人；民辦人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)730家，從業(yè)人員4250人。共有掛牌人才市場3149家，國家級人才市場總數(shù)達(dá)28家。網(wǎng)上人才市場逐漸成為人才交流的一個重要渠道。2002年全國各級各類人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)共擁有Internet站點1077個，共有1134個市、區(qū)（縣）實現(xiàn)了計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，建立人才信息計算機(jī)數(shù)據(jù)庫20472個，人才市場網(wǎng)站全年訪問量超過6億人次。政府人事部門所屬的人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著帶頭、示范和骨干作用。

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