PPP模式，英文全稱Public Private Partnership，國外稱之為公私合作或公私合營，中國規(guī)范說法是政府和社會資本合作，這個曾一度沉寂的事物，因最近國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委連續(xù)發(fā)布一系列通知、意見、辦法、指南等政策文件力推，而重新變得大熱起來。一個佐證就是，筆者最近在網(wǎng)上書店想購幾本PPP的書，竟然全部脫銷。于是，只好通過看朋友的訂閱號“PPP知乎”來補充知識，順便也給他做下植入廣告。

PPP如此之熱，和政府加快財政體制改革不無關(guān)系。原有的地方政府通過融資平臺搞建設(shè)的運作模式，走到了盡頭。規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險敞口巨大的隱性負(fù)債，市場化的融資手段代替了行政性的政府補貼，法制化的融資機制代替了指令性的項目審批?？梢哉f，PPP可能成為加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率、增強社會投資活力的關(guān)鍵一招。但要順利打開PPP這個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的罐頭，并不是件容易的事。我們不僅需要真正弄清PPP背后隱含的運作理念、運作機制、運作規(guī)則，還要推動政府融資模式、融資渠道、運營流程等作出重大調(diào)整甚至根本變革。

首先，對PPP要有恰當(dāng)認(rèn)識。

一是不能把PPP當(dāng)成包治百病的良藥。PPP模式如此眾多，有專家統(tǒng)計，目前PPP模式中字母組合可以排出二十多種。理論上講，PPP模式可以適用于絕大多數(shù)公益性事業(yè)投資，如市政交通設(shè)施、港口、碼頭、水務(wù)、能源、公共交通、醫(yī)院、養(yǎng)老院、垃圾處理等等。但這并不意味著PPP可以適用于所有社會服務(wù)領(lǐng)域，更不能把PPP當(dāng)成包治百病的良藥。事實上，由于PPP模式多樣，前端設(shè)計難度大，需要協(xié)調(diào)的部門多，操作起來復(fù)雜，導(dǎo)致實際推行并非那么容易。從國內(nèi)外實踐看，也有不少國家PPP項目運營失敗的案例，如英法海峽隧道、墨西哥收費公路工程及菲律賓電力供應(yīng)等項目，都因各種原因而最終失敗。這些原因包括方案設(shè)計不完善、風(fēng)險分擔(dān)機制不合理、實際運作達不到預(yù)期、供求關(guān)系出現(xiàn)重大變化、排他性條件喪失等。從我國地方政府看，有必要弄清哪些公益性事業(yè)項目適用PPP模式，適用PPP中的哪種，從哪些項目入手比較容易，必要時可以列個清單，作為政府操作的依據(jù)，也可以作為鼓勵社會資本進入的依據(jù)。

二是不能把PPP當(dāng)做政府融資的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意義自不必多講，如提高政府投資效率、改善負(fù)債結(jié)構(gòu)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展混合所有制等，可以羅列一大堆好處。但PPP是否可以作為未來政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段？事實上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國等國家，這種模式也始終不是基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段，而是作為補充手段存在。2011年，英國公共部門基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅為15%，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家在3%~5%，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國甚至為零。在西方國家，發(fā)行市政債券等同樣也是公益性項目融資的重要渠道。在我國，地方政府的財力來源更是多種多樣，如土地出讓收入、地方政府債券、國資證券化或轉(zhuǎn)讓盤活等。對于某些純公益性項目，實行代建制也可以看做是一種融資渠道。

三是不能把PPP當(dāng)做政府推卸責(zé)任的手段。成功的PPP項目運作，離不開政府和社會資本的長期良好合作，包括責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分?jǐn)偟?。政府不能把PPP項目的責(zé)任完全推給企業(yè)，也不能因推行PPP而推卸掉提供公共服務(wù)的責(zé)任，更不能逃避對于項目的財政支付或補貼責(zé)任，反而要增強對于項目和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管責(zé)任，加強契約、法制、信用、公平建設(shè)，不斷提高公共服務(wù)水平。

四是不能把PPP當(dāng)做另一種形式的利益輸送。原來政府通過投融資平臺進行融資，是以政府信用做背書。不少融資平臺的投資資金來自政府建設(shè)財力一塊，部分運營虧損由政府財政每年補貼，形成和政府的利益關(guān)聯(lián)。PPP模式將推動投融資平臺和政府徹底脫鉤，成為完全市場化運營、自負(fù)盈虧的主體，政府不再以自身信用為其背書。政府將主要通過公開市場招標(biāo)或競爭性談判等形式，選擇合適的社會資本參與PPP項目建設(shè)運營，不能再通過指定建設(shè)運營主體的方式來實施PPP，更不能搞暗箱操作。

其次，要推動政府加快變革。

一要加快轉(zhuǎn)變政府融資理念。PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。通過推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系，將政府工作重心從具體的項目運作，轉(zhuǎn)到強調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營造等方面上來。要加強契約精神的培育，在推行PPP中按照契約精神、制度規(guī)則辦事，改變過去主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示、紅頭文件推動工作的做法，加強政府自身信用建設(shè)，明確雙方權(quán)利義務(wù)，給市場主體穩(wěn)定預(yù)期，給企業(yè)合理的、明確的、穩(wěn)定的利潤空間。

二要加快轉(zhuǎn)變政府投資機制。PPP模式下，原有的地方政府投資審批流程亟待調(diào)整。政府從經(jīng)濟發(fā)展和社會民生出發(fā)形成重大項目建設(shè)清單，然后委托第三方對項目進行可研分析，并提出融資方案建議，適用于PPP模式融資的，通過公開公平規(guī)范的市場化招標(biāo)、談判，選擇合適的供應(yīng)商，并簽訂PPP協(xié)議。政府不再直接把資金撥給企業(yè)，而是通過和社會主體簽訂市場化契約，按約定付費。政府的財政資金運作方式更加規(guī)范透明，財力一次性支出壓力變小，規(guī)范的長期付費機制將逐步形成。

三要加快轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管機制。PPP的成功運作離不開良好的監(jiān)管機制。政府要從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者和PPP項目的監(jiān)管者。因此，新的監(jiān)管機制需要抓緊建立起來。包括通過項目準(zhǔn)入監(jiān)管來擬定高質(zhì)量的方案、選擇合格的供應(yīng)商，通過項目運營監(jiān)管來確保PPP項目的順利實施，確保雙方按契約辦事，提高項目的運作效率。特別要提出的是，要加強對公權(quán)力的制約，堅決防止因PPP項目運作得好就眼紅、擅改規(guī)則和政策的做法。

四要加快轉(zhuǎn)變風(fēng)險管理機制。PPP項目的風(fēng)險包括政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險等。PPP風(fēng)險應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自能力進行分?jǐn)?，如項目的建設(shè)、運營風(fēng)險可由社會主體承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，或者通過第三方保險機制來承擔(dān)。政府也可通過有效的政策設(shè)計幫助社會主體分散風(fēng)險，但要盡量保證政策的市場公平性，防止企業(yè)利用政策謀取不正當(dāng)利益。

（二）

去年以來，在國務(wù)院、各部委以及各省市一系列政策文件的推動之下，PPP（政府與社會資本合作，Public-Private-Partnership）成為當(dāng)下最熱門、最火爆的詞匯和話題，圍繞PPP的各類會議、論壇、活動和文章層出不窮，上到國家下到地方更是加快推出各類PPP項目試點，PPP似乎還未完成預(yù)熱程序就已經(jīng)提前進入爆發(fā)階段。筆者曾于2014年12月23日在《東方早報·上海經(jīng)濟評論》上發(fā)表了《PPP熱的冷思考》，此番繼續(xù)對PPP熱進行冷板凳式的思考。畢竟，關(guān)于PPP還有很多理論和現(xiàn)實的困惑或難題沒有真正解決，需要好好梳理、認(rèn)真總結(jié)、提高認(rèn)識和深入研究。

首先，需要進一步厘清PPP的概念和內(nèi)涵。PPP是一個新生事物嗎？既是，也不是。從國內(nèi)外來看，歷史上很早就有公私合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的實踐，但是如果從現(xiàn)代意義上，PPP模式發(fā)源地英國上世紀(jì)90年代出臺民間融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）開始算起，也不過短短二三十年的時間。差不多同時期，我國也開始以BOT、TOT等形式開展PPP探索，并經(jīng)歷了早期探索、小規(guī)模試點、推廣試點、短期停滯以及現(xiàn)在重新爆發(fā)等多個階段。

PPP本身也是一個不斷發(fā)展、成熟和完善的過程。當(dāng)前，還有很多人對PPP的概念認(rèn)識比較模糊，把PPP與特許經(jīng)營、混合所有制、具體形式（如BOT、TOT等）混為一談。PPP的概念界定有狹義和廣義之分，很顯然，我國當(dāng)前政策所指的是廣義的PPP。按照發(fā)改投資 【2014】 2724號文，PPP是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。可以看出，凡是介于完全由政府提供和完全由社會資本提供公共產(chǎn)品和服務(wù)兩者之間的，都應(yīng)該屬于PPP的范疇。

從其英文名稱字面角度來理解，PPP的本意強調(diào)的是公私合作，BOT、TOT、BOO、DBFO等只不過是推行公私合作的具體實現(xiàn)形式，特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作則是確保這些具體實現(xiàn)方式的機制保障。所以，不應(yīng)把PPP看作與BOT、TOT等同一邏輯層面上并列的概念。不管以后演化出何種新的形式，只要介于二者之間，即存在公私合作，都可以視為PPP。需要進一步指出的是，在當(dāng)前的政策設(shè)計、要求和導(dǎo)向下，BOT、TOT等形式可能也會與時俱進發(fā)生一些新的內(nèi)涵變化，需要社會資本更積極主動和提早介入到包括項目前期在內(nèi)的全生命周期管理過程中，而不是像以前那樣等著政府提出項目需求方案和具體要求后再進行響應(yīng)、對接和實施。

其次，需要深刻理解當(dāng)前政府推行PPP的初衷和目的。在近幾年來政府推行積極財政刺激政策導(dǎo)致債務(wù)尤其是地方性政府債務(wù)不斷積累高漲，以及當(dāng)前經(jīng)濟增長和財政收入增速趨勢性放緩的大背景下，很多人把政府推行PPP當(dāng)作化解政府債務(wù)包袱的主要目的，這實際上是只看其表、不看其里。盡管PPP通過吸引盤活社會資本存量在客觀上起到了減輕地方政府財政壓力、分散化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道的效果，但從更深的層面理解，PPP更應(yīng)該與中共十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、處理好政府與市場的關(guān)系、推進依法治國、推動政府職能轉(zhuǎn)變、完善基本經(jīng)濟制度等重要目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起。

其一，國家治理體系不等同于傳統(tǒng)意義上的政府管理體系，而是黨、政府、企事業(yè)單位、社會組織、公眾等各個群體共同參與、共建共享的多元治理格局。PPP由于引入了投資方、建設(shè)方、運營方、監(jiān)督方和專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)（包括咨詢、法律、審計、金融等），并在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給過程中充分發(fā)揮各方專業(yè)智慧和力量，有利于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其二，PPP有利于處理好政府與市場的作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)該主要是政府的事情，社會資本一般很少介入。PPP則顛覆了社會大眾對公共服務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識，公共服務(wù)與非公共服務(wù)的判別標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該簡單體現(xiàn)為是否由政府謀劃、主導(dǎo)和提供，而應(yīng)該在于服務(wù)的對象是否為非排他性地面向社會公眾。在PPP模式下，除了政府提出項目需求之外，社會民間自提也是一種重要的需求發(fā)現(xiàn)方式，且更有可能貼近政府難以準(zhǔn)確捕捉的社會基層心理訴求。盡管在國內(nèi)外實踐中社會民間自提成功的案例占比可能不算很高，但是從長遠(yuǎn)方向來看，應(yīng)該成為一種鼓勵、倡導(dǎo)和支持的方式。

其三，PPP是真正推動政府職能轉(zhuǎn)變的有力抓手。轉(zhuǎn)變政府職能不是一個空洞的口號，而應(yīng)該轉(zhuǎn)化為切切實實的行動。我國提出轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)很多年，但是對于轉(zhuǎn)什么、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)到哪卻很少有實質(zhì)性進展，原因在于一直缺乏切實可行的載體。PPP有助于明確界定政府的職責(zé)定位，推動政府主要做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等方面，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”和PPP項目的“監(jiān)管者”。

其四，PPP是推動法治中國建設(shè)的重要利器。建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。推行PPP需要政府和社會合作方牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，依法行政，誠信守約，照合同辦事，并依托公正、高效的司法體系給各方利益以堅實的法律保障。

其五，盡管近年來國家出臺了不少促進民間投資的政策文件，但是由于存在行業(yè)準(zhǔn)入限制、配套細(xì)則缺乏、法律制度障礙等多方面原因，實際效果不佳。PPP則通過吸引社會資本廣泛參與，為釋放民間資本找到了重要渠道和平臺。與此同時，政府資本和社會資本共同出資，也有利于推動混合所有制發(fā)展，進一步完善我國基本經(jīng)濟制度。

再次，需要深入研究當(dāng)前PPP推行中面臨的一些共性和突出問題。一是社會主體參與的資格和方式。財政部發(fā)布的政府與社會資本合作模式操作指南（試行）將社會資本界定為 已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。國家發(fā)改委發(fā)布的政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）將社會資本主體界定為符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。顯然，不同部委對社會主體的資格界定并不完全一致，引起社會較大爭議，并讓地方政府實際操作無所適從。

如果政府融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)的參與資格被直接剝奪或限制，其是否可以通過其他方式暗度陳倉（如上下級政府和異地之間的錯位參與或者通過發(fā)起和認(rèn)購PPP投資基金）？不可回避的是，在當(dāng)前政府舉債融資機制改革的背景下，政府投融資平臺公司必將面臨嚴(yán)峻和迫切的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型問題。

二是是否必須采用PPP模式？PPP模式只是為政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)多了一種選擇，而非唯一選擇。從國外的實踐來看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給中無論是數(shù)量還是占政府投融資規(guī)模的比重都相對較小。一般來說，只有投資規(guī)模較大、投資運營周期較長、需求長期穩(wěn)定、現(xiàn)金流相對平穩(wěn)、市場化程度較高、價格調(diào)整機制相對靈活的項目才更適合采用PPP模式。如果一個項目時效性強、投資期短、規(guī)模小、風(fēng)險點少、技術(shù)難度低，政府財力富余或直接投資建設(shè)效率更高，則不一定非要采用PPP模式。

三是項目選擇范圍和順序。從項目適用范圍來看，主要適用于市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、能源、資源環(huán)境、生態(tài)保護等領(lǐng)域。在操作模式方面，根據(jù)經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目選擇不同的模式。我們認(rèn)為，地方政府在推行PPP項目時，重點選擇市政、交通、資源環(huán)境、水利等領(lǐng)域，且優(yōu)先選擇具有“使用者付費（User Charge）”基礎(chǔ)和使用者付費不足但有可行性缺口補助（VGF）的項目。對于陜西、上海等沿海發(fā)達地區(qū)來說，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的投資需求可能不多，應(yīng)該在非經(jīng)營性的公共服務(wù)領(lǐng)域積極開展PPP模式探索，率先形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

四是如何開展物有所值（VFM）和財政承受能力論證評估。財政部發(fā)布的政府與社會資本合作模式操作指南（試行）明確提出，通過物有所值和財政承受能力論證的項目，可進行項目準(zhǔn)備。但是如何開展兩類評估尤其是物有所值評估，目前只是一些原則性的描述，尚未出臺相關(guān)細(xì)則和具體實施辦法，而這也是業(yè)界最為關(guān)注和困惑的問題。建議有關(guān)部門盡快出臺相關(guān)細(xì)則和辦法，在方法和案例方面提供明確指導(dǎo)和借鑒。

五是關(guān)于采購方式的選擇。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，采購方式主要包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。不同采購方式適用不同情況，如果選擇偏頗，可能難以取得預(yù)期效果。地方政府必須根據(jù)項目情況、目的、特殊性、政府財力等綜合因素進行選擇。PPP往往并不適合諸如競爭性談判中價低者得的情況，在一定價格可接受區(qū)間內(nèi)，政府應(yīng)該更加看重合作方的實力和提供服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量水平。現(xiàn)實中也出現(xiàn)了不少依靠低價惡意競爭的實例，盡管政府付出了相對少的資金成本，但是最后可能會得不償失。

六是項目成功的核心關(guān)鍵要素。我們認(rèn)為公平合理是PPP成功的基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的保障。公私合作的任何一方如果起初基于各種不對稱優(yōu)勢（包括技術(shù)、信息、政策等多個方面）獲得明顯不公平不合理的超額回報，即便這種回報被合同所固化下來且受到法律所保護，但項目長期運行后必定會給一方帶來沉重壓力（對政府來說主要是公眾對政府施加的政治壓力，對企業(yè)來說主要是投資者因為財務(wù)業(yè)績不理想施加的壓力），導(dǎo)致項目難以持續(xù)并發(fā)生違約事件。一旦發(fā)生違約，事后無論采取法律訴訟作為救濟手段還是重新啟動談判，都會帶來高昂的時間和經(jīng)濟成本。當(dāng)然，公平合理應(yīng)該是動態(tài)的，PPP允許雙方根據(jù)事先約定的觸發(fā)條件和難以預(yù)測的不可抗力因素進行重新磋商和利益調(diào)整。

最后，需要警惕當(dāng)前PPP推行中的一些過熱苗頭和不良傾向。在政策鼓勵的號角下，全國上下都在一哄而上加快推動PPP項目試點，PPP的春天到了之類的聲音不絕于耳。盡管這一現(xiàn)象反映出的社會各方積極響應(yīng)國家政策號召和認(rèn)真參與項目的熱情值得肯定，但是不諳規(guī)則、不切實際、盲目樂觀、急功近利可能會給PPP的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大傷害，并帶來一系列難以收拾的爛攤子和影響深遠(yuǎn)的歷史包袱。據(jù)反映，以前一個PPP項目僅僅規(guī)劃論證和談判就可能需要短則半年長則幾年的時間，而近期不少地方在推行PPP過程中就出現(xiàn)了最快兩三個周就完成項目簽約的案例。

我們認(rèn)為無論政府和社會資本都應(yīng)該對當(dāng)前出現(xiàn)的PPP“大躍進”苗頭保持冷靜和克制，不能唯PPP至上和為PPP而PPP。原因在于，一個PPP項目周期往往長達二三十年，時間久遠(yuǎn)，環(huán)節(jié)眾多，情況復(fù)雜，程序繁瑣，利益交織，影響面廣，且面臨眾多難以預(yù)見和不可控制的風(fēng)險因素，短期之內(nèi)很難對項目可行性、合作伙伴、交易結(jié)構(gòu)、規(guī)則體系、績效標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管手段等進行全面細(xì)致的考量和設(shè)計。而且，我國PPP項目很多尚在早期試點階段，還未經(jīng)歷一個完整的項目運行周期，眾多問題和風(fēng)險敞口尚未充分暴露，缺乏經(jīng)驗教訓(xùn)的積累和總結(jié)。如果一窩蜂匆匆上馬，很有可能帶來不少難以解決或挽回的后遺癥，事后再通過各類手段尋求補救，無異于亡羊補牢，為時晚矣。另外，我們還要警惕很多將傳統(tǒng)模式加以包裝改造而成的偽PPP項目，防止新瓶裝舊酒、換湯不換藥的現(xiàn)象發(fā)生。

PPP的成功推行有賴于完善的制度設(shè)計、公平的法制環(huán)境、政府的正確引導(dǎo)、社會的積極參與和公眾的有效監(jiān)督，更離不開全社會共同培育形成PPP的文化氛圍和土壤，而這都需要相當(dāng)長的時間和幾代人的努力。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，風(fēng)物長宜放眼量，讓我們且行且珍惜。

作者：任建新

來源： 中國PPP專委會

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