4月13日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委《關(guān)于2017年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》（國發(fā)〔2017〕27號），所附2017年經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)分工表中明確指出將由發(fā)改、財政兩部委按職責(zé)分工推進(jìn)PPP模式。該意見提出：“持續(xù)深化投融資體制改革。落實關(guān)于深化投融資體制改革的意見，在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，發(fā)揮規(guī)劃政策對投資的規(guī)范引導(dǎo)作用，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。出臺政府投資條例。促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展。大力推行政府和社會資本合作(PPP)模式。抓緊制定政府支持鐵路等重大公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營優(yōu)惠政策”。

這輪PPP熱潮，最先由財政部推動，發(fā)改委隨后加入。兩部委職能職責(zé)跟PPP項目均有關(guān)聯(lián)，但兩部委出臺PPP相關(guān)政策存在部分差異。根據(jù)目前PPP工作職責(zé)分工，發(fā)改委負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，財政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目。

從2014～2017年國家發(fā)改委和財政部關(guān)于PPP模式發(fā)布了一系列政策文件，其中核心文件主要有：

（一）發(fā)改委

1、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）。

2、《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）。

3、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）。

4、《國家發(fā)展改革委、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）。

5、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引的通知》（發(fā)改辦財金〔2017〕730號）。

（二）財政部

1、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）。

2、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知》（財庫〔2014〕215號）。

3、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）。

4、《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）。

5、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）。

6、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法的通知》（財金〔2017〕1號）。

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），按照國務(wù)院確定的部門職責(zé)分工，本導(dǎo)則適用于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式的項目。

根據(jù)《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺，建立本地區(qū)PPP項目開發(fā)目錄。

從這兩個文件可以看出，兩部委都強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，但目前兩部委并未就基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)有明確的界定，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均覆蓋能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。財政部更加強調(diào)收費定價機制是否透明、需求及現(xiàn)金流是否穩(wěn)定等財務(wù)特點。

項目實施機構(gòu)是政府或政府指定的相關(guān)機構(gòu)擔(dān)任，在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體PPP項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體；是平等參與具體PPP項目，與社會資本協(xié)商、談判，建立合作關(guān)系的主體；是PPP項目中重要的參與主體。項目實施機構(gòu)一般是在項目完成后，在進(jìn)行項目準(zhǔn)備階段初期成立。

國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中指出：“明確實施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?！?/span>

財務(wù)部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中指出：“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”；“第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。

按照財政部的規(guī)定，只有政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項目實施機構(gòu)；發(fā)改委則認(rèn)為行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)也可以作為項目實施機構(gòu)。

國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中指出：“實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴”。國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中指出：“依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方?！?/span>

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（實行）的通知》（財金〔2014〕113號）中指出：“項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目”。財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）中指出：“項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據(jù)項目需求必須采用單一來源采購方式的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合法定條件和程序”?！蛾P(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知》（財庫〔2014〕215號）中指出：“第五條PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭”。

社會資本選擇方式是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)進(jìn)行的，但財政部在財庫〔2014〕215號中指出項目采購應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行資格預(yù)審且財政部文件中有單一來源采購。

國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中指出：“建立聯(lián)審機制。為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)”?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中指出：“納入年度實施計劃的PPP項目，應(yīng)編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案由實施機構(gòu)組織編制，內(nèi)容包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務(wù)方案、建設(shè)運營和移交方案、合同結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、風(fēng)險分擔(dān)、保障與監(jiān)管措施等。為提高工作效率，對于一般性政府投資項目，各地可在可行性研究報告中包括PPP項目實施專章，內(nèi)容可以適當(dāng)簡化，不再單獨編寫PPP項目實施方案”。

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中指出：“第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。第九條為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。”在，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金〔2019〕21號）和《關(guān)于印發(fā)PPP物有所值評價指引（試行）的通知》（財金〔2019〕167號）。《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中指出：“四、扎實做好項目前期論證。在充分論證項目可行性的基礎(chǔ)上，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證”。

根據(jù)以上文件，發(fā)改委將一般性政府投資項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策；財政部要求在充分論證項目可行性基礎(chǔ)上，各級財政部門要及時會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

無論發(fā)改委還是財政部，都是為了PPP模式在我國的更好落地。隨著PPP模式的發(fā)展，PPP項目操作將更加規(guī)范，各方按照權(quán)利和義務(wù)承擔(dān)各自的職責(zé)，建立約束機制，履行法定義務(wù)，優(yōu)化各類社會資本參與PPP項目的信用環(huán)境和法制環(huán)境。通過一系列法律法規(guī)的出臺和市場的自我約束，強化參與主體責(zé)任，促進(jìn)PPP項目的健康有序發(fā)展！