PPP，不要慌的三個(gè)理由

——讀《世說新語(yǔ)：劉世堅(jiān)解讀中國(guó)PPP》

2018年，PPP將去何處？相信和PPP有關(guān)的各方——地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)及PPP咨詢界都有自己的判斷。2017年年底《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》陸續(xù)發(fā)布，讓不少人有些措手不及、無(wú)所適從，對(duì)PPP未來發(fā)展感到不安，對(duì)參與PPP的信心受到影響。“寒冬”、“速凍”等詞匯都紛紛用在對(duì)PPP形勢(shì)的判斷上。不過，自2017年10月以來在讀《世說新語(yǔ)：劉世堅(jiān)解讀中國(guó)PPP》（以下簡(jiǎn)稱《世說新語(yǔ)》），從其政策解讀、理論研究、實(shí)務(wù)分析讀到很多很有價(jià)值的東西。因此對(duì)PPP有“不要慌”的理由。

《世說新語(yǔ)》第一部分，對(duì)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委及其他部委、部分地方政府出臺(tái)的PPP主要政策進(jìn)行了詳細(xì)解讀。老實(shí)說，在沒有閱讀《世說新語(yǔ)》之前，本人對(duì)于PPP有關(guān)政策的態(tài)度，更多時(shí)候正是有專家所建議不做的行為——“摳字眼”。

《世說新語(yǔ)》將中國(guó)式PPP分為1995年至2003年的“摸著石頭過河”階段、2004年至2013年“黑貓白貓”階段、2014年至今“規(guī)范化階段”三個(gè)階段，一一對(duì)應(yīng)各階段的背景和政策之后，就會(huì)認(rèn)識(shí)到PPP為什么存在以及為什么會(huì)繼續(xù)存在。作者在書中提到，在PPP模式之下，政府方志在“三破”——破題（新一輪改革破題，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)和改革投融資機(jī)制）、破局（打破舊的增長(zhǎng)方式和利益格局）、破四舊（舊思維、舊模式、舊規(guī)則、舊玩家）?！叭啤狈且蝗罩?，PPP依然會(huì)是可信賴、可操作的模式。

從一些政策解讀中能夠讀出未來政策走向。以PPP必然更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范化為例。2014年年底，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）等先后出臺(tái)。劉總總結(jié)PPP的理念和原則——PPP首先強(qiáng)調(diào)的是政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及合理回報(bào)，在評(píng)估階段講究公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇、物有所值，在實(shí)施階段注重績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開和契約精神。而在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）發(fā)布第二天，作者便發(fā)文總結(jié)PPP被賦予的新內(nèi)涵、使命及其準(zhǔn)國(guó)策地位予以全面評(píng)述，并總結(jié)PPP模式在中國(guó)的特征為“財(cái)政主導(dǎo)、減債先行、廣開門戶、各取所需、物有所值、量入為出、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效監(jiān)測(cè)、善始善終”。而在對(duì)部分地方政府PPP政策的分析解讀中，劉總也指出地方更多關(guān)注地方債務(wù)管理和融資問題的解決，與國(guó)家推行PPP模式倡導(dǎo)投融資體制改革與創(chuàng)新呼應(yīng)不足，令人擔(dān)憂。前述PPP的原則和特征看似平淡無(wú)奇，但和此前PPP各種亂象以及當(dāng)前PPP系列規(guī)范政策相結(jié)合，稍稍理理其中的邏輯，相信每個(gè)PPP相關(guān)方都會(huì)有新的體會(huì)，對(duì)PPP未來發(fā)展會(huì)有新的認(rèn)知。

再以政府購(gòu)買服務(wù)為例，2016年7-8月間，作者《當(dāng)“PPP”遭遇“政府購(gòu)買服務(wù)”》《關(guān)公戰(zhàn)秦瓊——再議泛化政府購(gòu)買服務(wù)》《再議PPP與政府購(gòu)買服務(wù)》三篇文章深入分析政府購(gòu)買服務(wù)被泛化、濫用的現(xiàn)象，指出以政府購(gòu)買服務(wù)方式規(guī)避PPP模式的適用與相關(guān)法規(guī)規(guī)范存在沖突、面臨風(fēng)險(xiǎn)。而在2017年5月，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))出臺(tái)，劍指“違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限等問題”。

關(guān)于PPP財(cái)政支出責(zé)任，《地方債、政府支出責(zé)任與PPP》對(duì)于地方突破財(cái)承“10%”上限約束、可能最終導(dǎo)致形成負(fù)債的情形進(jìn)行了分析，認(rèn)為對(duì)PPP財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)給予更清晰、合理及富有預(yù)見性的界定，并作出相應(yīng)的安排（如強(qiáng)制性要求地方政府每年公開所有納入中期財(cái)政規(guī)劃及當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的PPP項(xiàng)目中的付費(fèi)額度，并對(duì)其在一般公共預(yù)算及政府性基金預(yù)算中的占比予以更具針對(duì)性的監(jiān)管等）。有理由相信，隨著PPP規(guī)范化逐漸深入，類似建議會(huì)在后續(xù)的政策規(guī)范中成為現(xiàn)實(shí)。

《世說新語(yǔ)》第二部分是PPP立法，第三部分有一章節(jié)是制度研究。可以說，大部分PPP人士更關(guān)注的是PPP政策、PPP實(shí)操。除了專門的研究機(jī)構(gòu)之外，作者應(yīng)該算是最關(guān)注PPP立法的PPP從業(yè)人士之一，無(wú)論是過去他作為律師關(guān)注、還是現(xiàn)在作為咨詢界人士深研。對(duì)于這部分內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前PPP的發(fā)展階段，以下兩點(diǎn)值得關(guān)注。

PPP的公共利益優(yōu)先原則?！妒勒f新語(yǔ)》多處提到這一原則。其中一處提到PPP實(shí)際上應(yīng)該理解為PPPP-PP，即在政府和社會(huì)資本合作（PPP）上，應(yīng)該有Provision（公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給、績(jī)效評(píng)價(jià)）、Politics（國(guó)家治理現(xiàn)代化、投融資機(jī)制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）和People（公眾利益及公眾監(jiān)督）。另一處則提到，對(duì)于適用于公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)的PPP模式而言，公共利益優(yōu)先原則應(yīng)當(dāng)受到充分重視，甚至應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于“物有所值”，因?yàn)楣怖鎯?yōu)先在很大程度上是PPP項(xiàng)目各方權(quán)利、義務(wù)及諸多合同慣例合法性的重要來源。在《中國(guó)式PPP可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)核心問題》一文中，他提到政策可持續(xù)、項(xiàng)目可持續(xù)、發(fā)展可持續(xù)，其中發(fā)展可持續(xù)也包括“以人為本”的PPP發(fā)展理念。

PPP執(zhí)行階段的績(jī)效考核和監(jiān)管問題。他提到PPP后續(xù)監(jiān)管實(shí)踐中常常處于兩個(gè)極端。一是多頭管理，一錯(cuò)數(shù)罰甚至無(wú)錯(cuò)也罰，項(xiàng)目公司躺槍；一是無(wú)人管理，考核責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)不到位，監(jiān)管長(zhǎng)期缺席，項(xiàng)目受眾躺槍。隨著越來越多的PPP項(xiàng)目落地、逐漸進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，這種情況如何破解是決策者需要迫切解決的問題，也是參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方需要思考的問題。而實(shí)際上，這本應(yīng)是在立法、在政策制度上先行一步，如今是“補(bǔ)課”、“補(bǔ)短板”。

《中國(guó)PPP發(fā)展之主要問題》一文指出的很多問題在當(dāng)前存在，可能也是需要PPP界進(jìn)一步研究的內(nèi)容。具體包括法律沖突、部委協(xié)調(diào)、從大從快、急功近利、回報(bào)堪憂、南郭顧問等等。

這是《世說新語(yǔ)》第三部分的主要內(nèi)容。信息量很大，讀后收獲也多。尤其是“PPP熱點(diǎn)之七問七答”“社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目之八項(xiàng)注意”、“法律視角下的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化”等文章，對(duì)PPP實(shí)操很有啟發(fā)。

關(guān)于信息公開，作者提到“五要五不要”，包括“要盯住整體環(huán)境，不要只盯某個(gè)項(xiàng)目”“要頂住項(xiàng)目雙方，不要只盯咨詢機(jī)構(gòu)”“要盯住實(shí)施方案，不要只盯項(xiàng)目文本”“要盯住項(xiàng)目論證過程，不要只盯競(jìng)標(biāo)結(jié)果”“要盯住公共項(xiàng)目，不要只盯PPP”。該文本身更多是針對(duì)PPP信息公開規(guī)范角度寫的。但從社會(huì)資本的角度，同樣很有價(jià)值，因?yàn)榭梢詭椭辞錚PP項(xiàng)目及所在地方的真實(shí)情況，更好做出投資決策。以第一個(gè)為例，如果只看自己想?yún)⑴c的PPP項(xiàng)目，而無(wú)視外部政策環(huán)境、當(dāng)?shù)卣?cái)力、當(dāng)?shù)仄渌鸓PP項(xiàng)目等情況，可能陷入諸多不確定或風(fēng)險(xiǎn)中。

值得一提的是，書中關(guān)于PPP咨詢，倡導(dǎo)做“PPP大咨詢”，即針對(duì)一個(gè)地區(qū)或城市整體或某個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃、投資、融資和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行系統(tǒng)研究，并以此為基礎(chǔ)，為政府方提供總體咨詢服務(wù)。實(shí)踐中，有些地方同時(shí)推進(jìn)實(shí)施多個(gè)PPP項(xiàng)目，如何協(xié)調(diào)各個(gè)項(xiàng)目之間的關(guān)系、統(tǒng)籌財(cái)政支出責(zé)任、系統(tǒng)考核績(jī)效等都是新問題，確實(shí)有必要探索新的思路和方法，以更好實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地、財(cái)力可控、公眾受益的目標(biāo)。

對(duì)于PPP相關(guān)方而言，《世說新語(yǔ)》也給出了諸多忠告。其中幾點(diǎn)，我認(rèn)為格外需要注意。第一，不濫用優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方，都有認(rèn)識(shí)到PPP是長(zhǎng)達(dá)10年以上的伙伴關(guān)系，任何一方濫用優(yōu)勢(shì)，看似占便宜、卻是為后續(xù)埋下隱患。第二，不盲目。對(duì)于投資者而言，需要充分理解并合理利用游戲規(guī)則，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)予以充分重視，切忌為了爭(zhēng)取項(xiàng)目而對(duì)己方無(wú)力承受或承受成本極高的責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)大包大攬。第三，多做功課、多依靠專業(yè)力量。比如社會(huì)資本應(yīng)對(duì)政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目合法合規(guī)性予以關(guān)注，并在必要時(shí)進(jìn)行盡職調(diào)查，調(diào)查對(duì)象包括但不限于實(shí)施方案的制定、兩個(gè)論證及招采程序的合法合規(guī)問題。第四，留有余地。一是PPP合同應(yīng)該有一定彈性，比如政府對(duì)可以預(yù)見的變更，應(yīng)在招標(biāo)階段便做出靈活安排；二是PPP合同應(yīng)該設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制及再談判機(jī)制；三是應(yīng)該有退出機(jī)制上的安排。有一句總結(jié)很到位，“服務(wù)邊界很要緊、績(jī)效考核很重要、收益機(jī)制要順暢、受眾利益要保障”。