近日，針對各地普遍反映的推進PPP項目缺少操作經驗、缺乏案例指導等問題，經有關部門、機構以及各地發(fā)改委推薦，國家發(fā)改委公開發(fā)布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關方面參考借鑒。

此次發(fā)布的PPP項目案例涉及水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域，涵蓋BOT、TOT、BOO等多種操作模式。這些項目是各地引入市場機制、推進PPP模式的有益探索，在社會資本選擇、交易結構設計、回報機制確定等方面具有一定參考價值。

13個PPP項目案例包括：

◎北京地鐵4號線項目

◎大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程

◎固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目

◎合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目

◎江西峽江水利樞紐工程項目

◎酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產集中供熱項目

◎陜西南溝門水利樞紐工程項目

◎深圳大運中心項目

◎蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項目

◎天津市北水業(yè)公司部分股權轉讓項目

◎渭南市天然氣利用工程項目

◎張家界市楊家溪污水處理廠項目

◎重慶涪陵至豐都高速公路項目

【案例】

北京地鐵4號線項目

一、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長28.2公里，車站總數(shù)24座。4號線工程概算總投資153億元，于2004年8月正式開工，2009年9月28日通車試運營，目前日均客流量已超過 100 萬人次。

北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目，該項目由北京市基礎設施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實施。2011 年，北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為，北京地鐵4號線項目順應國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領域首次探索和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了當時北京市政府投資壓力，實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際情況分析，4號線應用PPP模式進行投資建設已取得階段性成功，項目實施效果良好。

圖1 北京地鐵4號線運行路線

二、運作模式

（一） 具體模式

4號線工程投資建設分為A、B兩個相對獨立的部分：A部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107億元，約占項目總投資的70%，由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司4號線公司負責；B部分為車輛、信號等設備部分，投資額約為46億元，約占項目總投資的30%，由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團按2:49:49的出資比例組建。北京地鐵4號線PPP模式如圖2所示

圖2 北京地鐵4號線的PPP模式

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過租賃取得4號線公司的A部分資產的使用權。京港地鐵負責4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新以及站內的商業(yè)經營，通過地鐵票款收入及站內商業(yè)經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經營期結束后，京港地鐵將B部分項目設施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。

（二）實施流程

4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導的實施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

經市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于 2006年4月12日正式簽署了《特許經營協(xié)議》。

（三）協(xié)議體系

4 號線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結構如圖 3 所示。

圖3 4號線PPP項目合同結構圖

特許經營協(xié)議是PPP項目的核心，為 PPP 項目投資建設和運營管理提供了明確的依據(jù)和堅實的法律保障。4號線項目特許經營協(xié)議由主協(xié)議、16個附件協(xié)議以及后續(xù)的補充協(xié)議共同構成，涵蓋了投資、建設、試運營、運營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。

（四）主要權利義務的約定

1.北京市政府

北京市政府及其職能部門的權利義務主要包括：建設階段：負責項目A部分的建設和B部分質量的監(jiān)管，主要包括制定項目建設標準（包括設計、施工和驗收標準），對工程的建設進度、質量進行監(jiān)督和檢查，以及項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗收報告等。

運營階段：負責對項目進行監(jiān)管，包括制定運營和票價標準并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時，統(tǒng)一調度或臨時接管項目設施；協(xié)調京港地鐵和其他線路的運營商建立相應的收入分配分賬機制及相關配套辦法。

此外，因政府要求或法律變更導致京港地鐵建設或運營成本增加時，政府方負責給予其合理補償。

2. 京港地鐵

京港地鐵公司作為項目B部分的投資建設責任主體，負責項目資金籌措、建設管理和運營。為方便A、B兩部分的施工銜接，協(xié)議要求京港地鐵將B部分的建設管理任務委托給A部分的建設管理單位。

運營階段：京港地鐵在特許經營期內利用4號線項目設施自主經營，提供客運服務并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運服務能力和高效的客運服務質量，同時，須遵照《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定和實施安全演習計劃以及應急處理預案等措施，保證項目安全運營。

在遵守相關法律法規(guī)，特別是運營安全規(guī)定的前提下，京港地鐵公司可以利用項目設施從事廣告、通信等商業(yè)經營并取得相關收益。

三、借鑒價值

（一）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協(xié)調，為項目推進提供了全方位保障。

在整個項目實施過程中，政府由以往的領導者轉變成了全程參與者和全力保障者，并為項目配套出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》等相關政策。為推動項目有效實施，政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領導小組；發(fā)改委主導完成了4號線 PPP 項目實施方案；交通委主導談判；京投公司在這一過程中負責具體操作和研究。4號線 PPP 項目招商組織架構如圖 4 所示。

圖4 北京地鐵4號線PPP項目招商組織架構

（二）構建合理的收益分配及風險分擔機制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。該項目通過票價機制和客流機制的巧妙設計，在社會投資人的經濟利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點，在為社會投資人帶來合理預期收益的同時，提高了北京市軌道交通領域的管理和服務效率。

1.票價機制

4號線運營票價實行政府定價管理，實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理收益等財務特征。因此，項目采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價的調整機制。

以測算票價為基礎，特許經營協(xié)議中約定了相應的票價差額補償和收益分享機制，構建了票價風險的分擔機制。如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經營公司補償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經營公司應將其差額的70%返還給市政府。4號線PPP項目票價補償和返還機制見圖5所示。

圖5 票價補償和返還機制

2.客流機制

票款是4號線實現(xiàn)盈利的主要收入來源，由于采用政府定價，客流量成為影響項目收益的主要因素?？土髁考仁芴卦S公司服務質量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風險共擔、收益共享的客流機制。

4號線項目的客流機制為：當客流量連續(xù)三年低于預測客流的80%，特許經營公司可申請補償，或者放棄項目；當客流量超過預測客流時，政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

4號線項目的客流機制充分考慮了市場因素和政策因素，其共擔客流風險、共享客流收益的機制符合軌道交通行業(yè)特點和PPP模式要求。

（三）建立完備的PPP項目監(jiān)管體系

北京地鐵4號線PPP項目的持續(xù)運轉，得益于項目具有相對完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的邊界、詳細設計相應監(jiān)管機制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管工作的關鍵。

4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批，建設、試運營的驗收、備案，運營過程和服務質量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。

4號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包括投資、建設、運營的全過程；在監(jiān)督時序上，包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管；在監(jiān)管標準上，結合具體內容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細化的原則。具體監(jiān)管體系如圖6所示。

圖6 4號線的監(jiān)管

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