思考是思考者的信仰

以下是正文 ，來源：360金融PPP中心  

作者：唐川、王同金

發(fā)改委、財政部作為我國行政管理體制中的強(qiáng)勢部門，在PPP領(lǐng)域的競爭已廣為業(yè)內(nèi)人士所知。自十八屆三中全會再次引燃PPP模式的火種以來，兩部委在PPP實施流程、分管領(lǐng)域、規(guī)范文件等方面“飆”政策的現(xiàn)象時有發(fā)生，政策內(nèi)容不統(tǒng)一、不銜接的情況也較為突出，給項目的實務(wù)操作造成了些許困擾。正是在此背景下，國務(wù)院將PPP立法權(quán)上收國務(wù)院法制辦，并協(xié)調(diào)確定了兩部委的分管領(lǐng)域，即發(fā)改委負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域，然而，這種“劃江而治”的粗糙做法沒有充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施項目可能會用來提供公共服務(wù)、公共服務(wù)項目同樣包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容的實際情況，導(dǎo)致發(fā)改委、財政部在后續(xù)文件中自成體系，以至于混戰(zhàn)延續(xù)。本文從歷史和現(xiàn)實的角度進(jìn)行分析，基于兩部委“爭權(quán)”的動機(jī)，梳理了兩部委在分管領(lǐng)域出臺的政策，并預(yù)測了未來的政策發(fā)展趨勢。

　　2013年，財政部前任部長樓繼偉首先提出在公共事務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，隨后出臺了一系列政策以明確PPP項目操作流程，并出臺財政支持等方面的配套政策，鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，并于成立了PPP中心，開發(fā)建設(shè)了PPP綜合信息平臺，通過完善的系統(tǒng)來規(guī)范化管理PPP項目?？梢哉fPPP模式的火熱發(fā)展與財政部的大力推動緊密相關(guān)，在此背景下，發(fā)改委若劃走部分行業(yè)領(lǐng)域的分管權(quán)限，那對于財政部而言便造成了一定既有投入資源上的浪費(fèi)。

　　PPP并不是新生事物，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域向社會資本開放已經(jīng)提了很長時間，自上世紀(jì)90年代開始，政府陸續(xù)出臺不少文件鼓勵外資、民資進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的政策，也取得了一定成效。但由于資金、觀念、管理體制等各種原因，政府和社會資本合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用比例較小，因此在本輪PPP模式推廣初期，發(fā)改委并未給予太多重視，頂層設(shè)計文件僅有特許經(jīng)營相關(guān)的管理辦法，而缺乏PPP模式相關(guān)的可執(zhí)行的細(xì)則，一直到今天，發(fā)改委一些官員以及部分站在發(fā)改委一方的專家仍然堅持PPP模式只是公共服務(wù)領(lǐng)域的一種供給模式且所占比例較小。這便造成在本輪PPP熱潮中發(fā)改委相對財政部落后半步，陷入“追趕者”的境地。

　　PPP模式需要發(fā)改、財政、法制、各行業(yè)主管等多個部門的密切配合，涵蓋設(shè)計、工程、金融、財務(wù)、法律、專業(yè)運(yùn)營等多個領(lǐng)域，且從世界范圍來看，PPP模式本身也處于進(jìn)一步完善的過程中?；谝陨犀F(xiàn)實情況，國務(wù)院相關(guān)部門很難一開始就制定完善的政策法規(guī)和操作準(zhǔn)則，而需要通過頂層設(shè)計和基層實踐的互動不斷探索總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，進(jìn)而通過立法逐步規(guī)范PPP領(lǐng)域的科學(xué)化操作。
　　由于現(xiàn)階段我國PPP模式由財政部、發(fā)改委同時牽頭推進(jìn)，頂層對分工定位的不明確便會導(dǎo)致兩部委在實際工作中更多地從部門角度而非全局出發(fā)制定相關(guān)政策，這也是我們看到的發(fā)改委和財政部政策表現(xiàn)出些許沖突的緣由。

　　由于發(fā)改委、財政部在PPP領(lǐng)域紛紛要求多干活、干重活的積極態(tài)度給地方政府、社會資本、中介機(jī)構(gòu)的實際操作造成了不小困擾，國務(wù)院在2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上明確了兩部門的權(quán)責(zé)劃分，即發(fā)改委負(fù)責(zé)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域。但由于“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”和“公共服務(wù)”兩個概念沒有進(jìn)行比較明確的界定，導(dǎo)致兩部委新一輪“圈地運(yùn)動”的開展，根據(jù)發(fā)改委《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）文件精神，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程共7個領(lǐng)域，而財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）認(rèn)定的公共服務(wù)領(lǐng)域包括能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游共15個領(lǐng)域，財政部的15個領(lǐng)域則完全覆蓋發(fā)改委的7個領(lǐng)域，可以看出兩部委桌子底下的PK仍在繼續(xù)。

　　發(fā)改委一直堅持以特許經(jīng)營管理的模塊統(tǒng)領(lǐng)PPP立法，在《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，以及《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》發(fā)布的7個領(lǐng)域加緊出臺或與行業(yè)主管部門聯(lián)合出臺相關(guān)法規(guī)，鞏固在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的固有優(yōu)勢，從至今，發(fā)改委出臺的各領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)如下：

1、關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導(dǎo)意見（國能新能[2015]8號）
　　文件由國家能源局下發(fā)，首先強(qiáng)調(diào)水電站是兼具經(jīng)營性和公益性的重要基礎(chǔ)設(shè)施，并在此基礎(chǔ)上提出鼓勵和積極支持社會資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站，要求明確政府和企業(yè)責(zé)任義務(wù)，規(guī)范項目采購流程，明確風(fēng)險分擔(dān)，要求給予政策、金融等方面的支持。

2、關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見（發(fā)改價格[2015]2754號）
　　文件由發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)，是對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]61號）的進(jìn)一步細(xì)化指引文件，明確了價格形成機(jī)制，指出城市地下綜合管廊各入廊管線單位應(yīng)向管廊建設(shè)運(yùn)營單位支付管廊有償使用費(fèi)用，城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位協(xié)商確定，對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的城市地下綜合管廊，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。明確了費(fèi)用構(gòu)成，指出城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，并對各費(fèi)用構(gòu)成要素進(jìn)行了解析。同時對工作的推進(jìn)提出保障措施，為綜合管廊這一重點市政工程的建設(shè)提供了指導(dǎo)意見。

3、關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知（國能法改〔2016〕96號）
　　文件由國家能源局下發(fā)，要求在電力及新能源類項目、石油和天然氣類項目、煤炭類項目等領(lǐng)域創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，拓寬投融資渠道，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》要求，規(guī)范有序地推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項目。同時要求簡化PPP項目審批、推進(jìn)能源價格改革、探索創(chuàng)新財政補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)金融合作、適時開展第三方評估等保障項目工作實施。

4、關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知（發(fā)改投資[2016]2068號）
　　文件由發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)，要求從每個省份選擇1個具有一定PPP工作基礎(chǔ)、有較好項目儲備和發(fā)展空間的中小城市，深化中小城市PPP創(chuàng)新工作；在自愿報名的基礎(chǔ)上，遴選2－3個省份，每個省份選擇1－2個相關(guān)市政行業(yè)，深化市政領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)PPP創(chuàng)新工作，以更好推動PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的運(yùn)用，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動市政領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展。

5、關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號）
　　文件由發(fā)改委和國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)，要求在林業(yè)重大生態(tài)工程、國家儲備林建設(shè)、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)、野生動植物保護(hù)及利用等領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式，要求從加強(qiáng)項目儲備、確定實施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表、PPP項目實施方案編制與審核、項目融資及建設(shè)、落實監(jiān)管責(zé)任等方面規(guī)范項目管理，并提出財政、金融、土地等方面的支持政策。

　　財政部一直倡導(dǎo)建立《政府與社會資本合作法》，即專屬的“PPP法”，欲將特許經(jīng)營納入PPP的范疇，如近期發(fā)布的《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）所述，財政部在分管領(lǐng)域的政策法規(guī)實為涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大領(lǐng)域——從至今，財政部單方出臺的特定領(lǐng)域的政策雖以公共服務(wù)的規(guī)范為目的，但是其中多會包含相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的管理措施，如以下幾項政策：

1、關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見（財建[2015]90號 ）
　　文件由財政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)，要求在飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）、城鎮(zhèn)污水處理（含再生水利用、污泥處置）及管網(wǎng)建設(shè)、城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)及處置、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，同時要求提供資金、融資等配套支持。

2、關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實施意見（財建[2015]111號）
　　文件由財政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)，鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，與政府共同參與項目全周期管理。要求創(chuàng)新公路投融資模式，政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，以項目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，適時對價格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。具體實施過程中要求明晰PPP項目邊界，規(guī)范PPP項目操作流程，編制完整的PPP項目實施方案，加大評價及監(jiān)管力度，同時要求加強(qiáng)資金和相關(guān)配套政策支持。

3、關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知（財綜[2015]15號）
　　文件由財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)，要求在政府自建自管項目，政府收購的符合公共租賃住房條件的存量商品住房項目，符合公共租賃住房條件且手續(xù)完備、債務(wù)清晰的停工未完工程項目，以企業(yè)為主建設(shè)管理的公共租賃住房項目中推廣運(yùn)用PPP模式，要求規(guī)范項目投資建設(shè)和運(yùn)營管理流程，提供財政、稅費(fèi)、土地、收購、融資等方面的政策支持。

4、關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見（財建〔2016〕34號）
　　文件由財政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合下發(fā)，要求在公路服務(wù)事項、水路服務(wù)事項、運(yùn)輸服務(wù)事項、事務(wù)管理事項等公路水路交通運(yùn)輸服務(wù)事項中逐步交由社會力量提供供給服務(wù)；在購買程序上要求按照政府采購有關(guān)法律規(guī)定，統(tǒng)一納入政府采購管理；購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、雙方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等；建立健全以項目預(yù)算、信息發(fā)布、組織采購、合同簽訂、項目監(jiān)管、績效評價、費(fèi)用支付等為主要內(nèi)容的規(guī)范的服務(wù)購買流程。同時要求將政府向社會力量購買服務(wù)所需資金列入財政預(yù)算，加強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)績效管理。

5、關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知（財綜 [2016]11號）
　　文件由財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)，要求多渠道籌集資金、加大對棚戶區(qū)改造的支持力度，落實稅費(fèi)優(yōu)惠政策、切實降低棚戶區(qū)改造成本，推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置、切實化解庫存商品住房，格遵循政府采購程序、確保安置住房采購公開公平公正，格遵循政府采購程序、確保安置住房采購公開公平公正，采取切實有效措施、妥善解決財力困難市縣資金問題，同時要求落實棚戶區(qū)改造貸款貼息政策，引導(dǎo)社會資本參與棚戶區(qū)改造。
　　當(dāng)然，在財政部出臺的文件中也不乏有完全針對公共服務(wù)的政策，如《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2015〕37號）主要要求：公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營和管理，民辦文化體育機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)推廣運(yùn)用PPP模式。并通過明確購買主體、科學(xué)選定承接主體、明確購買內(nèi)容、制定指導(dǎo)性目錄、完善購買機(jī)制、提供資金保障、健全監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)績效評價等積極有序推進(jìn)政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作。從中可見，基于既有基礎(chǔ)設(shè)施資源的公共服務(wù)項目，主要由財政部作為PPP模式運(yùn)用的主導(dǎo)部門。

　　發(fā)改委、財政部分管領(lǐng)域的爭權(quán)不是絕對，在部分領(lǐng)域中兩部委也已實現(xiàn)了統(tǒng)一，具體政策如下：
1、關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知（財社[2014]105號）
　　文件由財政部、發(fā)改委、民政部、全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)，要求以老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向，將政府購買服務(wù)與滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求相結(jié)合，重點安排與老年人生活照料、康復(fù)護(hù)理等密切相關(guān)的項目，優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，加大對基層和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的支持，并逐步拓展政府購買養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。指出凡社會能夠提供的養(yǎng)老服務(wù)，盡可能交給社會力量承擔(dān)，并要求通過明確購買主體、界定承接主體、確定購買內(nèi)容、規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、提供資金保障、健全監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)績效評價等積極有序地開展政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作。

2、關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知（發(fā)改投資[2014]2091號）
　　文件由發(fā)改委、民政部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生計生委、人民銀行、稅務(wù)總局、體育總局、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)，要求健康與養(yǎng)老服務(wù)工程重點加強(qiáng)健康服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)體系和體育健身設(shè)施建設(shè)，明確了三大領(lǐng)域的主要任務(wù)和有關(guān)項目，提出要放寬市場準(zhǔn)入，積極鼓勵社會資本投資健康與養(yǎng)老服務(wù)工程。并指出要充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，切實推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)項目布局落地；加大政府投入和土地，金融等政策支持力度，加快建設(shè)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程；發(fā)揮價格、稅收、政府購買服務(wù)等支持作用，促進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)項目市場化運(yùn)營；加強(qiáng)人才培養(yǎng)交流，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，創(chuàng)造健康與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良好的發(fā)展環(huán)境。

3、關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見（民發(fā)〔2015〕33號）
　　文件由民政部、發(fā)改委、教育部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生計生委、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)，鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。完善投融資政策，加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金投入，鼓勵通過財政貼息、補(bǔ)助投資、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确绞?，支持金融機(jī)構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新, 推進(jìn)實施健康與養(yǎng)老服務(wù)工程。落實稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、小型微利養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)等給予增值稅、所得稅以及行政事業(yè)性收費(fèi)等方面的優(yōu)惠。同時要求加強(qiáng)人才、土地等方面支持保障。

4、關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實施意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號）
　　文件由發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)，要求除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)和運(yùn)營，鼓勵統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設(shè)運(yùn)營；要求合理確定項目參與方式、規(guī)范項目建設(shè)程序、簽訂投資運(yùn)營協(xié)議。并提出保障社會資本合法權(quán)益、發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用、完善項目財政補(bǔ)貼管理、完善價格形成機(jī)制、發(fā)揮政策性金融作用、推進(jìn)水權(quán)制度改革、實行稅收優(yōu)惠、落實建設(shè)用地指標(biāo)等方面的扶持政策。

5、關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號）
　　文件由發(fā)改委、財政部、國土資源部、銀監(jiān)會、國家鐵路局聯(lián)合下發(fā)，要求積極鼓勵社會資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，重點鼓勵社會資本投資建設(shè)和運(yùn)營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)業(yè)務(wù)和鐵路“走出去”項目；支持有實力的企業(yè)按照國家相關(guān)規(guī)定投資建設(shè)和運(yùn)營干線鐵路。并提出要推進(jìn)投融資方式多樣化、完善社會資本投資的實施機(jī)制、進(jìn)一步改善社會資本投資環(huán)境、加大對社會資本投資的政策支持。

6、關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號）
　　文件由發(fā)改委、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、公安部、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)，要求以居住區(qū)、大型綜合交通樞紐、城市軌道交通外圍站點（P+R）、醫(yī)院、學(xué)校、旅游景區(qū)等特殊地區(qū)為重點，在內(nèi)部通過挖潛及改造建設(shè)停車設(shè)施，并在有條件的周邊區(qū)域增建公共停車設(shè)施。鼓勵建設(shè)停車樓、地下停車場、機(jī)械式立體停車庫等集約化的停車設(shè)施，并按照一定比例配建電動汽車充電設(shè)施，與主體工程同步建設(shè)。要求通過各種形式廣泛吸引社會資本投資建設(shè)城市停車設(shè)施，大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。并提出放寬市場準(zhǔn)入、簡化審批程序、加強(qiáng)公共用地保障、盤活存量土地資源、創(chuàng)新投融資模式、加大金融支持力度、完善停車收費(fèi)政策等支持政策措施。

7、關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見（建城[2016]208號）
　　文件由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)，要求通過規(guī)范直接投資、鼓勵間接投資、提高產(chǎn)業(yè)集中度等方式拓寬民間資本投資渠道，從落實土地供應(yīng)政策、完善行業(yè)用電政策、完善金融服務(wù)政策、加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)等方面改善民間資本投資環(huán)境，完善價格政策、收費(fèi)制度、財稅政策、確保政府必要投入。
　　可以看出，在健康養(yǎng)老、水利、鐵路、城市停車設(shè)施、市政等領(lǐng)域兩部委既存在分權(quán)的爭執(zhí)同時又存在合作的內(nèi)容，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兼有的領(lǐng)域兩部委的合作的預(yù)計將進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　如上所述，目前PPP領(lǐng)域職責(zé)的劃分，國務(wù)院只是明確到了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域這兩個層面，而兩個領(lǐng)域的內(nèi)涵并沒有解析，原因也可能是需要通過實踐的探索進(jìn)行明確。在此背景下，發(fā)改委、財政部分別與相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)主管部門進(jìn)行對接，聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，在PPP領(lǐng)域跑馬圈地，鞏固傳統(tǒng)分工領(lǐng)域和新的分管領(lǐng)域，擴(kuò)大部門相關(guān)權(quán)限。

　　PPP領(lǐng)域立法自確定由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)后，發(fā)改委、財政部在立法領(lǐng)域的活動并未停止，不時通過政策文件、專家渠道等傳達(dá)對PPP立法的理解，甚至連法律的名稱也在不斷爭執(zhí)，根據(jù)中央目前的表態(tài)，PPP立法的一個重要借鑒點和依據(jù)就是兩部委已經(jīng)出臺的各項政策文件。故而，通過分管領(lǐng)域政策的不斷發(fā)布，兩部委自然可以盡可能影響PPP立法，爭取在PPP領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)中占據(jù)更有利地位。

兩部委在PPP分管領(lǐng)域不斷出臺的各項政策中，除了部分內(nèi)容存在不協(xié)調(diào)，客觀來看，各政策的出臺均有利于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效推廣和運(yùn)用。隨著PPP模式涵蓋范圍的逐步擴(kuò)大，項目落地的逐漸增多，項目運(yùn)作過程中存在問題的不斷暴露，項目實施的先進(jìn)經(jīng)驗不斷被消化、吸收，新推出的相關(guān)政策法規(guī)必然更有利于問題的解決和經(jīng)驗的推廣，對PPP立法而言也將具有較好的借鑒作用，對于加快PPP模式開展、增加優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的數(shù)量具有正向的促進(jìn)作用。所以，整體而言，雖然兩部委在PPP領(lǐng)域分管方面還存有一定“私心”，但因為對于PPP模式全面推進(jìn)的目的相同，未來必然能找到合適的平衡點，協(xié)同共進(jìn)。

國務(wù)院在7月7日決定公共服務(wù)PPP項目將由財政部主管、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目將由發(fā)改委主管的同時也確定了PPP立法將由國務(wù)院法制辦牽頭。并且財政部PPP中心主任焦小平在近期也透露：目前國務(wù)院法制辦打算先行出臺PPP領(lǐng)域條例，然后再出臺PPP領(lǐng)域法律。由此可見國務(wù)院對于PPP法制建設(shè)積極統(tǒng)籌的態(tài)度，并且從近年來各領(lǐng)域的管理政策發(fā)布情況來看，PPP涉及的多數(shù)領(lǐng)域還是由國務(wù)院率先提出管理方案（見表1），所以，未來無論是PPP各領(lǐng)域的分工工作還是PPP法制體系的建立工作，勢必都會由行政層級更高的國務(wù)院來主導(dǎo)。
　　雖然在發(fā)改委、財政部層面，針對各自分管領(lǐng)域的政策依舊會在總結(jié)成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷出臺，且針對財政部認(rèn)定的15個領(lǐng)域和發(fā)改委認(rèn)定的7個領(lǐng)域中存在重復(fù)的行業(yè)會不會有各自的政策出臺還不好預(yù)期。但是目前看來，財政部和發(fā)改委對于雙方共同做好PPP協(xié)調(diào)管理的意愿也是有的，只要國務(wù)院層面為兩者做好統(tǒng)一安排，相信兩部委能像《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》所描繪那般確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力。使PPP項目在實施過程中可以有效降低時間成本、交易成本，并使項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、項目收益等愈加清晰透明，項目落地速度不斷加快，項目質(zhì)量得以有效提升，最終令PPP項目可以充分滿足市場的需求，為人們提供更為便利、舒適、完善的服務(wù)。

表1 2014至2016年基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域重要政策