點(diǎn)擊左下角“”，瀏覽《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》封面組文報(bào)道

【封面故事】PPP：婚禮之后日子怎么過(guò)

　■軌道交通成PPP熱點(diǎn)——到2020年，投資總需求達(dá)5萬(wàn)億

　■PPP項(xiàng)目落地率約為10％～20% 從軌道交通項(xiàng)目看PPP五大難點(diǎn)

　■專訪財(cái)政部PPP中心副主任焦小平：中國(guó)將成全球最大區(qū)域PPP市場(chǎng)

　■專訪亞開行中國(guó)首代Hamid Sharif：PPP項(xiàng)目，政府不應(yīng)過(guò)度承諾　

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶 |重慶、陜西報(bào)道

　　雖然國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域推廣PPP模式的需求旺盛，但在實(shí)際落地過(guò)程中還存在著不少的問題。今年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策新聞發(fā)布會(huì)上透露，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目大約10%-20%左右簽訂了合同。民生證券研究院一份報(bào)告稱， 全國(guó)各地PPP項(xiàng)目，真正簽約的僅占總額的1/8。

　　難點(diǎn)一：政府轉(zhuǎn)變觀念，允許社會(huì)資本取得合理回報(bào)

　　如何合理分配市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，充分挖掘項(xiàng)目盈利空間，以保障社會(huì)資本的合理回報(bào)，是項(xiàng)目能否成功吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在采訪中了解到，某市一個(gè)已經(jīng)規(guī)劃談判了5年的PPP項(xiàng)目，進(jìn)入最終談判時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)問了準(zhǔn)備引進(jìn)的投資人一個(gè)問題：你們的投資需要多少回報(bào)？投資人回答：按照市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)、國(guó)際行情以及前期測(cè)算，我們需要10%的回報(bào)。市領(lǐng)導(dǎo)又問本市地鐵公司：你們需要多少回報(bào)？該市地鐵公司說(shuō)：我們的投資回報(bào)是零。一時(shí)間，全場(chǎng)尷尬，項(xiàng)目談判也難以繼續(xù)進(jìn)行。

　　當(dāng)?shù)氐罔F公司之所以敢“投資零回報(bào)”，據(jù)了解，是因?yàn)榛谲壍澜煌ㄗ陨砗茈y盈利的特征，政府會(huì)對(duì)國(guó)有地鐵公司進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　某城市軌道交通集團(tuán)內(nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)資本為什么要參與PPP項(xiàng)目還不能充分理解。他認(rèn)為，資本逐利，軌道交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)，愿意投資和有能力投資運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本非常有限；只要社會(huì)資本不是追求暴利，就不能總以“為國(guó)家做貢獻(xiàn)”這樣的思路，來(lái)要求社會(huì)資本做“無(wú)償”甚至“賠本賺吆喝”的買賣?！叭绻顿Y人要回報(bào)，一些領(lǐng)導(dǎo)就覺得非常刺耳?！?/p>

　　香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉表示，如果政府和社會(huì)資本想要推動(dòng)PPP項(xiàng)目談判，就不應(yīng)該研究把一塊餡餅怎么切，而應(yīng)該是如何把餅做大，讓社會(huì)價(jià)值更高。

　　據(jù)上述某城市軌道交通集團(tuán)內(nèi)部人士介紹，在他參與的軌道交通領(lǐng)域PPP談判中，社會(huì)資本對(duì)于合作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20～30年的項(xiàng)目仍有很多顧慮，最重要一點(diǎn)就是擔(dān)心政府違約，而政府代表的回應(yīng)是“政府怎么會(huì)違約，頂多是改變合約和終止合約”。這樣的解釋，顯然不能讓拿出真金白銀的社會(huì)資本放心。

　　亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在PPP中，大家往往關(guān)注政府的“強(qiáng)”，政府信用成為履約的最大風(fēng)險(xiǎn)。亞行從2013年開始的一系列技術(shù)援助，都是在幫助完善政策制度框架的頂層設(shè)計(jì)，用一層層緊箍咒抑制地方政府的“強(qiáng)”。但另一方面，地方政府其實(shí)又很“弱”，在準(zhǔn)備和操作PPP項(xiàng)目的能力上有很大欠缺，需要能力建設(shè)，也需要裝備“武器”。

　　財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，讓社會(huì)資本放心的一個(gè)關(guān)鍵因素，就是要把政府在合同中承諾的支付義務(wù)納入預(yù)算，從機(jī)制上為社會(huì)資本的合理回報(bào)提供保障。但按照現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制編制的政府預(yù)算，只能反映財(cái)政當(dāng)年收入了多少錢，花了多少錢，對(duì)PPP合同中的未來(lái)財(cái)政承諾還不能準(zhǔn)確地反映出來(lái)。比如一個(gè)合作周期20年的PPP項(xiàng)目，如果合同約定政府每年付費(fèi)1000萬(wàn)，政府未來(lái)債務(wù)總計(jì)2億元，而在當(dāng)期的政府預(yù)算中只能反映1000萬(wàn)元?！耙虼丝赡軐?dǎo)致地方政府過(guò)度融資。目前財(cái)政部正在按照中央要求研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表。這個(gè)政策出臺(tái)后，政府所有的資產(chǎn)負(fù)債情況都會(huì)完全反映出來(lái)?！?/p>

　　難點(diǎn)二：繞不開的土地招拍掛政策

　　全世界的軌道交通都難以盈利，港鐵的成功模式是創(chuàng)造了“軌道加物業(yè)”的模式，即香港政府將地鐵沿線的土地按正常的土地價(jià)格定向賣給地鐵公司，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來(lái)的土地增值，并拿出部分增值持續(xù)投入于地鐵運(yùn)營(yíng)。

　　易珉表示，“除了是上市公司，有時(shí)人們也把港鐵稱為‘國(guó)企’，因?yàn)槠?6.7%的股份屬于香港政府。”2014年港鐵的總收入達(dá)到402億港元，可以說(shuō)真正做到了公司持續(xù)發(fā)展、股東獲得合理回報(bào)，特區(qū)政府盈利，香港市民享受現(xiàn)代化交通的“三贏”。

　　雖然港鐵模式在內(nèi)地的許多研討會(huì)上被樹為先進(jìn)模式，但是其難以在內(nèi)地直接復(fù)制的一個(gè)主要原因，是內(nèi)地嚴(yán)格的土地出讓招拍掛政策，地方政府并不能承諾將地鐵周邊的土地交給投資人開發(fā)，這幾乎成了所有軌道交通PPP項(xiàng)目繞不過(guò)去的難題。

　　2014年8月，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

　　遺憾的是，這一政策并不適用于城市軌道交通領(lǐng)域。

　　東南大學(xué)法學(xué)院教授葉樹理告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，土地是特許項(xiàng)目中最復(fù)雜的問題。軌道交通PPP項(xiàng)目用地可否劃撥？與社會(huì)資本所有制有無(wú)關(guān)聯(lián)？港鐵模式在內(nèi)地借鑒的可能性到底有無(wú)？未來(lái)該如何解決這一重大問題？這恐怕是未來(lái)《特許經(jīng)營(yíng)法》或《公私合作法》等必須正視的重大立法事項(xiàng)。

　　深圳市地鐵集團(tuán)有限公司首席規(guī)劃師劉卡丁告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，PPP模式中設(shè)置票價(jià)收入和土地價(jià)值波動(dòng)機(jī)制的目的，就是既要確保投資人合法利益，又要規(guī)避政府有償出讓土地的風(fēng)險(xiǎn)。要充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，最大價(jià)值提高土地價(jià)值，建立反哺機(jī)制。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，對(duì)于軌道交通行業(yè)來(lái)說(shuō)，單純的票務(wù)收入絕對(duì)是入不敷出的，需要把軌道交通開通后土地溢價(jià)的增值顯現(xiàn)化，才有可能找來(lái)長(zhǎng)期的合作方?！皣?guó)家政策何時(shí)在軌道交通領(lǐng)域松綁，幾乎成為解決所有軌道交通領(lǐng)域PPP難題的一把關(guān)鍵鑰匙?！?/p>

　　難點(diǎn)三：避免PPP成為地方政府新的融資平臺(tái)

　　有業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，相當(dāng)一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺(tái)的一種融資手段，并沒有把精力放到轉(zhuǎn)變體制機(jī)制，保證社會(huì)資本合法權(quán)益上。

　　焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，運(yùn)用PPP模式之后，實(shí)行的是更為科學(xué)、積極的財(cái)政政策，即政府要在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，統(tǒng)籌一切財(cái)政資源，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品供給，平滑財(cái)政支出，有計(jì)劃地提前把政府應(yīng)該辦的事辦了。

　　同時(shí)，焦小平強(qiáng)調(diào)，對(duì)于目前的PPP融資，財(cái)政部今年4月頒發(fā)的《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定了一個(gè)限額，即當(dāng)期各級(jí)政府所有PPP項(xiàng)目預(yù)算支出總額不超過(guò)其本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%?！皩?duì)PPP的融資總額必須控制，如果不進(jìn)行限額封頂管理，PPP就成為第二個(gè)變相的不可控的融資平臺(tái)?！?/p>

　　此外，盡管財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他地方國(guó)企不允許作為社會(huì)資本一方直接參與PPP項(xiàng)目，但業(yè)內(nèi)人士表示，一些項(xiàng)目還是以“曲線”方式參與PPP，以保持地方平臺(tái)的融資功能。

　　9月29日，財(cái)政部推出了第二批206個(gè)PPP項(xiàng)目。據(jù)悉，此次申報(bào)項(xiàng)目達(dá)782個(gè)。對(duì)比第一批300多個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，地方推進(jìn)PPP的熱情變得更加高漲。而倒在專家組定性評(píng)審關(guān)的項(xiàng)目中，就有一些變相融資的PPP。

　　第二批項(xiàng)目交通領(lǐng)域評(píng)審組專家、東南大學(xué)土木學(xué)院副教授袁競(jìng)峰告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在第二批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審中，發(fā)現(xiàn)有項(xiàng)目主要是利用PPP方式融資，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、維護(hù)績(jī)效等并未考慮，特別是提出5～8年回購(gòu)期的，此類項(xiàng)目基本就會(huì)被認(rèn)定為變相融資，被剔除出去。另外，融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本和實(shí)現(xiàn)“物有所值”的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

　　難點(diǎn)四： 財(cái)政部、發(fā)改委兩部委管，指導(dǎo)辦法多、定位也不同

　　有人說(shuō)，PPP項(xiàng)目是一個(gè)精細(xì)化、高檔的游戲，談判雙方都運(yùn)用了無(wú)窮的智慧來(lái)爭(zhēng)取合作的利益最大化。

　　一位參與PPP項(xiàng)目談判的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，某次談判時(shí)，自己的法律顧問準(zhǔn)備了全套的“武裝”，告訴他應(yīng)該這樣談、這樣寫。而對(duì)方的法律顧問則完全按照反向準(zhǔn)備，說(shuō)己方的寫法、談法完全不對(duì)。因?yàn)橐殉雠_(tái)的條文在許多細(xì)節(jié)上打架，一度讓談判處于崩盤的邊緣。最后該人士出了一個(gè)主意：把兩方的法律顧問請(qǐng)到一個(gè)賓館，讓他們一起閉關(guān)3個(gè)禮拜，什么時(shí)候談攏什么時(shí)候出來(lái)。結(jié)果不到3天，他們就達(dá)成了共識(shí)，“手拉手”走了出來(lái)。

　　一位業(yè)內(nèi)人士表示，目前我國(guó)的PPP工作沒有公開透明的立法，而是由兩部委用各種辦法進(jìn)行約定，這就給長(zhǎng)達(dá)幾十年的PPP項(xiàng)目帶來(lái)了很多不確定性。比如，在具體的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，民企甚至央企都害怕政府違約?！鞍凑战衲晷薷膶?shí)施的《行政訴訟法》和最高法公布的司法解釋，‘特許經(jīng)營(yíng)合同’將被視作‘行政協(xié)議’納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，若真的發(fā)生爭(zhēng)議，社會(huì)資本的贏面更低了?！?/p>

　　也許對(duì)于許多地方政府官員和業(yè)內(nèi)人士以及法律顧問來(lái)說(shuō)，至今依然有一個(gè)困惑：PPP工作究竟該由哪個(gè)部門主導(dǎo)？

　　2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。此后國(guó)務(wù)院大力倡導(dǎo)推行PPP模式，并明確財(cái)政部作為第一牽頭人。2014年以來(lái)，財(cái)政部下發(fā)了指導(dǎo)PPP工作的一系列政策文件，并公布了兩批PPP示范項(xiàng)目。而國(guó)家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的職能部門，政府發(fā)起的投資也主要由其負(fù)責(zé)，所以國(guó)家發(fā)改委也先后下發(fā)了多個(gè)關(guān)于PPP的政策文件。

　　由于兩部門均有對(duì)PPP項(xiàng)目的政策和資金支持，使得地方政府、社會(huì)資本有些左右為難。當(dāng)兩部委的文件不一致時(shí)，以哪個(gè)為準(zhǔn)？

　　一位不愿意具名的專家表示，兩部委的不同之處在于：財(cái)政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。一些地方政府因?yàn)榧庇诮鉀Q債務(wù)問題，會(huì)包裝出一些假PPP項(xiàng)目，財(cái)政部為規(guī)范這一問題，強(qiáng)調(diào)提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量，將假PPP項(xiàng)目攔在門外；發(fā)改委是要做好PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的推廣運(yùn)用，所以要求政府的主動(dòng)作為和不斷地推廣宣傳；除此之外，兩者之間的適用范圍、監(jiān)督管理、具體操作方式等，也有區(qū)別。

　　一位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP項(xiàng)目中政府承擔(dān)的股權(quán)投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府承諾、配套投入等支出責(zé)任，必須通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政體制改革，與財(cái)政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項(xiàng)支出責(zé)任納入財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來(lái)源，提高資金使用效益。此外，無(wú)論是PPP項(xiàng)目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止流失。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，由財(cái)政部牽頭推進(jìn)PPP工作，對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，是一種比較科學(xué)、比較負(fù)責(zé)任的管理機(jī)制。

　　難點(diǎn)五：長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)如何考評(píng)

　　焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，PPP有一個(gè)核心的評(píng)估叫物有所值評(píng)估（VFM），用于比較一個(gè)項(xiàng)目采用PPP和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的優(yōu)劣。

　　陜西傳?；ㄐ畔⒖萍加邢薰臼紫瘜＜摇⑺拇ù髮W(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，風(fēng)險(xiǎn)量化是物有所值定量評(píng)價(jià)中最難啃的骨頭，他們要做的就是通過(guò)數(shù)據(jù)手段解決PPP的決策問題，核心之一就是風(fēng)險(xiǎn)量化。

　　陳傳表示，保障城市軌道交通PPP項(xiàng)目落地的技術(shù)手段可以憑借兩類數(shù)據(jù)：一類是宏觀和行業(yè)層面的數(shù)據(jù)，主要依靠于財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)和各地政府發(fā)布的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)來(lái)源還存在著諸如結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、內(nèi)容粗糙的問題，還需要補(bǔ)充和優(yōu)化處理；另一類就是傳?；ㄡ槍?duì)的具體項(xiàng)目層面的數(shù)據(jù)，依賴于已有的1000多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，結(jié)合項(xiàng)目本身的工程特點(diǎn)、投融資結(jié)構(gòu)等的因果關(guān)系等，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行比對(duì)，提升項(xiàng)目績(jī)效，幫助地方政府找到最合適的投資模式、幫助社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)預(yù)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　2014年，作為財(cái)政部PPP中心的專家，陳傳參與了財(cái)政部《物有所值評(píng)價(jià)指引》的草擬和后續(xù)的修訂工作。據(jù)其介紹，目前財(cái)政部已完成內(nèi)部征求意見程序，《指引》的頒布只是時(shí)間早晚的問題?！癙PP操作流程中一定要做物有所值評(píng)價(jià)，這是整個(gè)PPP流程中非常根本性、決定性的工作，因?yàn)榇_定一個(gè)項(xiàng)目為什么要按PPP模式來(lái)做，而不是按照傳統(tǒng)模式來(lái)做，主要的決策手段就是物有所值評(píng)價(jià)，否則所有后續(xù)工作都失去了基礎(chǔ)。”陳傳說(shuō)。

點(diǎn)擊左下角“”，瀏覽《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》封面組文報(bào)道

內(nèi)容轉(zhuǎn)載自

中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊