來源：濟邦咨詢，版權發(fā)原作者所有。

如果將國際開發(fā)性金融機構新一輪PPP推廣歸為外因，那么政府換屆、新政出臺和投融資制度變革等則是起決定性作用的內(nèi)因所在，他們決定著PPP夢想能否照進、何時照進中國現(xiàn)實。

文/張燎、徐辛（濟邦咨詢公司 董事總經(jīng)理、市場總監(jiān)）

近期國際多邊金融機構發(fā)起的新一輪推廣活動，再次將中國PPP（Public-Private Partnership）發(fā)展的話題推向臺前。

今年3月我們在受邀參加“亞洲開發(fā)銀行PPP合作模式介紹會”時了解到，亞行今年將提供5億美元資金支持中國PPP項目發(fā)展，除此之外還將在技術、管理、合約等方面給予支持。8月份，亞行計劃和國家財政部、國家發(fā)改委在陜西舉辦高級別的PPP研討會，與各級政府部門、投資者商定PPP合作項目。

無獨有偶，4月19日世界銀行行長金墉表示，世行將就城鎮(zhèn)化問題與中國繼續(xù)加強合作。5月便有南昌地鐵2號線、上饒三清山機場項目傳出獲批世行貸款的消息。

國際開發(fā)性金融機構如此密切關注中國市場并非偶然，如果將其歸為新一輪中國PPP發(fā)展的外因，那么政府換屆、新政出臺和投融資制度變革等則是起決定性作用的內(nèi)因所在，他們決定著PPP夢想能否照進、何時照進中國現(xiàn)實。

中國現(xiàn)實

自1980年代中期，我國已開始了私營資本投資基礎設施實踐，如深圳沙角B電廠、四川成都自來水六廠、陜西第十水廠等項目，并以BOT（Build-Operate-Transfer）方式運作居多。

2005年前后，隨著《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部126號文）和國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》等文件的發(fā)布與實施，標志著我國政府開始認可公用事業(yè)的特許經(jīng)營，PPP模式開始登堂入室。隨后國內(nèi)迎來一波私營資本投資基礎設施和公用事業(yè)領域的高峰。

由于在政策機制等頂層設計方面的缺陷，中國PPP發(fā)展之路起伏波折，本該成為助力民營經(jīng)濟壯大發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型良機，卻遭遇國進民退的擠出，就像一個爹不疼娘不愛的孩子。

先看行業(yè)政策和監(jiān)管體系，中央政府雖然肩負行業(yè)監(jiān)管職責，但實際上中央相關部委囿于自身的部門利益，少有較為系統(tǒng)的改革措施。韓國、日本、新加坡、印度尼西亞等有PPP法規(guī)，連菲律賓都有《BOT法》，中國臺灣地區(qū)也有《促進民間參與公共建設法》，而我國至今仍無一部統(tǒng)一的私人參與基礎設施投資運營的法律法規(guī)，立法滯后可見一斑。根據(jù)最新消息，全國人大法工委正在研究將基礎設施特許經(jīng)營立法工作列入“十二五”立法規(guī)劃，可謂是中國PPP機制完善的一大喜事，我們翹首以待。

再說各級政府對待PPP之目的，如果將PPP在中國發(fā)展稱作是順應國際潮流，但對比不同階段的應用范圍和投資規(guī)模不難發(fā)現(xiàn)，中國PPP發(fā)展具有非常鮮明的特征，政府對其始終抱持實用主義的出發(fā)點，受政府融資難易狀況而變，缺少系統(tǒng)規(guī)劃的頂層設計。政府資金緊張時，即大力鼓勵民間資本參與基礎設施投資運營，一旦公共部門資金緩解，政府遂選擇自行投資。

推行PPP模式的根本目的，在于發(fā)揮政府和私營部門的各自優(yōu)勢，改變公共服務和公共品提供領域的鋪張浪費和低效率問題。

但實踐過程中，因各種原因引起公用事業(yè)產(chǎn)品價格上漲、服務質(zhì)量下降等問題，有人不分青紅皂白地將板子打在基礎設施引入私營投資、公用事業(yè)的市場化改革身上，卻不從機制、法律、監(jiān)管等方面分析問題原因。爭議不斷之下，有些政府部門順應“民意”，將PPP拒之門外。

根據(jù)我們觀察，這幾年盡管公開宣示的政策允許民營企業(yè)的存在，甚至試圖鼓勵社會資本繼續(xù)擴大投資，但在行業(yè)準入、項目審批和金融支持等操作層面實際上越來越明顯地對民營企業(yè)和私人部門產(chǎn)生擠出效應。尤其是2008年國際金融危機以來，中國的公路、水務、燃氣等領域，市場化改革不進反退，國進民退卷土重來。

內(nèi)因促動

去年十八大，新老中央領導班子順利完成交接，國家主席習近平與國務院總理李克強開啟了為期十年的執(zhí)政期。與對待十年前的“胡溫新政”一樣，人們再次對“習李新政”充滿期待，尤其是“更多發(fā)揮市場作用”的提法，為公眾留下一定的想象空間。

須知近年來各行業(yè)國進民退現(xiàn)象普遍存在，基礎設施、市政公用領域更是如此。2008年四萬億刺激政策的出臺，直接后果就是政府手頭“不差錢”，市場化融資、行業(yè)改革止步不前，甚至前些年取得的一點點改革成果都被蠶食。對四萬億經(jīng)濟刺激政策的評價，各方向來褒貶不一，但因四萬億各地大規(guī)模上馬投資項目，進而造成地方政府債務高企，民間資本進一步萎縮，社會資源向政府集中是不爭的事實。有媒體報道，據(jù)財政部原部長項懷誠透露，目前地方政府負債估計超過20萬億元。

監(jiān)管部門已有警覺，并連續(xù)頒布系列措施，嚴防地方政府違規(guī)融資，地方基建市場風聲鶴唳，常規(guī)融資渠道受限之下如何為后續(xù)項目融資，成為擺在地方執(zhí)政者面前的一道難題。但在融資受限的同時，各地方政府投資熱情不減，一方面是地方政府剛完成換屆，依照傳統(tǒng)國情，上馬幾個新的基建投資項目自在情理之中。另一方面，受新一屆政府“新型城鎮(zhèn)化”概念驅(qū)動，在規(guī)劃尚未出臺之前，各地竟先拿出20萬億的投資手筆！

如今重提“更多發(fā)揮市場作用”的說法，自然會引起人們的遐想不斷。

可以說，這些體制改革、政策推動，為PPP在中國新一輪發(fā)展奠定了基礎，而近兩年的投融資環(huán)境變革則是這輪發(fā)展的直接動力。在此狀況下，國內(nèi)PPP發(fā)展或許將迎來新一輪機遇，盡管機遇難言最佳，因為仍舊難逃各級政府為解決基建融資之嫌。但若能在機制、法制等方面加以改進，未免不是中國PPP機制改良之機。

外因驅(qū)使

今年初，在國家財政部和國家發(fā)改委支持下，亞洲開發(fā)銀行開始在中國境內(nèi)新一輪的PPP推廣活動，先后在陜西、上海、浙江、重慶、陜西、湖北、河南、山西、黑龍江等地召開座談會、研討會，并計劃8月在京舉辦高級PPP研討會，對收集匯總的試點項目做進一步論證，制訂下一步的實施計劃。

亞行此輪推廣，也是看準新一屆政府提倡新型城鎮(zhèn)化建設所帶來的巨大公共服務需求，同時深化行政體制改革提出，助推建立結構合理、廉潔和高效的服務性政府，正與PPP初衷不謀而合。

基于過去10余年中國在核心基礎設施領域應用PPP的大量實踐，亞行根據(jù)項目融資特點將之稱作“新一代PPP”(NewGeneration PPPs)，并將焦點集中在兩大領域：向貧困地區(qū)和弱勢群體提供的基本城市公共服務，例如為低收入者提供的保障性住房、基本的技術和職業(yè)教育等；具有較高環(huán)境收益的城市公共服務，例如公共交通、清潔能源和廢物處理等。

這些領域項目的特點是，用戶的付費收入無法覆蓋所投入的全部成本，這意味著“新一代PPP”將需要政府的財政支持，否則項目就缺乏可經(jīng)營性和商業(yè)吸引力。但是政府財政支持（補貼或公共服務采購）比傳統(tǒng)模式提供此類服務所需要的政府財力投入更加經(jīng)濟。亞行分析認為，其原因在于PPP項目通過引入私營部門，減少了公共部門自己設立、管理服務團隊相應的支出；其次，在準入階段，引入私營部門必須通過競爭方式選定，爭取現(xiàn)狀條件下的最優(yōu)服務合約，這樣可以推動和激勵服務提供者提高效率，降低成本，從而使政府支付相應減少；再者，在運營階段，政府部門對私營部門的支付是基于績效的支付，根據(jù)監(jiān)管，如果私營部門績效不滿足合約要求，政府部門可以少付款甚至不付款。

有言道，“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感”。亞行包括世行等國際開發(fā)性金融組織的這輪推廣活動，在多大程度上能夠推動中國PPP規(guī)范發(fā)展，目前尚難以預判。因為國際上被多次印證的PPP特質(zhì)一旦遭遇中國國情，不僅未必合適，甚至面臨水土不服的尷尬。在某種情況下，PPP模式倡導的公開、透明則通常意味著暗箱操作將難以為繼，精簡、高效反襯出臃腫、浪費很可能因此遭拒，這正是PPP面臨的中國現(xiàn)實之一。

因此，我們更需要積極面對現(xiàn)實，行改良之策，多方攜手力促PPP夢想照進中國現(xiàn)實。

改進建議

新一屆政府“不斷改善民生”，“促進社會公平公正”，“加快建設創(chuàng)新型政府”,“把錯裝在政府身上的手換成市場的手，要放權給市場”等執(zhí)政主張，與PPP理念相一致。但我國目前的市場環(huán)境、政策穩(wěn)定性、領導人的政治決心、部門之間的協(xié)調(diào)、地方監(jiān)管部門的能力等問題，也限制著PPP模式的發(fā)展。從亞行與地方政府溝通達幾個月之久，但多數(shù)政府部門還在觀望、收集上來的PPP項目寥寥無幾就可見一斑。

我們認為，若想加快推動PPP機制在中國的發(fā)展，需要從以下幾個方面尋求突破：

（1）試點項目驅(qū)動

通過選擇重點地區(qū)、重點領域，確定幾個有代表性的項目進行試點。在試點過程中，由專業(yè)咨詢機構配合國際多邊機構協(xié)助地方政府對行業(yè)現(xiàn)狀、存在的制度環(huán)境和問題進行深入研究，形成建議和政策，并積累總結項目運作經(jīng)驗。試點成功后，再通過其示范帶動效應，在全國范圍內(nèi)展開。

地方政府應該采取更積極的態(tài)度，篩選合適的項目參與PPP試點。如亞行推廣的新一代PPP已經(jīng)獲得了中央政府非常明確的支持，參與嘗試和探索更容易取得各層面的認可與重視；在技術上，亞行的專家團隊會給予相應的支持，通過發(fā)起一些咨詢項目來設計、管理和規(guī)范PPP項目；另外，亞行低成本的資金支持，也是對項目獲取更多商業(yè)銀行資金的背書，使項目品質(zhì)更加有保證，增加其可融資性。

（2）提供引導和質(zhì)量監(jiān)控

過去10余年來，中國政府對PPP的運用主要集中在交通、能源、水務等核心基礎設施建設上，很多政府對其他領域PPP不熟悉，尚未充分了解這種模式在其他領域尤其是社會事業(yè)中的運用。因此，國際多邊機構可以協(xié)助編制相應的工作指引和質(zhì)量監(jiān)控措施，例如如何招標、競爭性談判，政府部門與私營部門的角色定位及責任邊界等，通過指引，地方政府就知道如何引入、籌備和實施這類項目。質(zhì)量監(jiān)控將確保政府參與的PPP項目更優(yōu)質(zhì)，保證私營機構會得到合理但不過分的利潤回報。

（3）建立PPP統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構

很多PPP發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府部門設立一個專門的職能機構來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支持PPP的發(fā)展非常有必要。這個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構可以收集信息，進行政策研究與協(xié)調(diào)，發(fā)布政策指導，修訂規(guī)章制度，建立PPP流程體系，準備PPP項目，以及改善PPP的運作環(huán)境、協(xié)助實施PPP項目、進行技能等。國際多邊機構可以積極協(xié)助推動中國PPP協(xié)調(diào)機構的建立，在國家層面，協(xié)調(diào)機構可以設在發(fā)改委，或者財政部門，各省市對應部門也可以設立分支機構。

（4）立法技術支持

PPP項目中，需要一系列合同來約定公、私雙方的權利義務關系，中國雖然有大量的實踐操作，但是除了一點層級較低的部門規(guī)章外，還從來沒有在法律和制度層面對PPP予以確立和承認。國際多邊機構可以利用人大法工委將特許經(jīng)營立法列入“十二五”立法規(guī)劃的契機，協(xié)助中國政府建立健全PPP相關的法律體系，只有這樣，才能給私營部門清晰、穩(wěn)定的預期，PPP項目才能真正引起他們的興趣。

鏈接1.國際社會住房領域的PPP

在美國、澳大利亞、愛爾蘭和英國等國家，通過合作制來建設、維護低收入住房，取得了很大成功。這種模式的特征是，公共部門通常為項目提供主要資金，這樣能夠確保公共部門對房屋項目籌劃、開發(fā)階段的控制權，同時在房屋建設和設計上充分利用私營部門的資源和專業(yè)知識。

發(fā)展中國家的住房公私合營項目相對較少。若想成功建立此類PPP，政府必須能夠提供補貼，壓低房屋建造成本。若有住房公私合營項目要在在貧窮國家蓬勃發(fā)展，那么將取決于該發(fā)展中國家的經(jīng)濟、政治實力以及住房傳統(tǒng)。

來源：聯(lián)合國人居署(2011年)

鏈接2.國際教育領域的PPP

澳大利亞

2.5億美元的“南岸教育和管轄區(qū)重建項目”提供了職業(yè)教育與的設施。私營合作伙伴將設計、建造、并為該設施提供34年的融資和維護服務。

從2010年至2012年，2.8億美元的東南昆士蘭學校PPP項目建立了七所新學校。私營合作伙伴將連續(xù)30年設計、建造、并維持六所新小學和位于迅速城市化地區(qū)的一所新高中。

2.3億美元的維多利亞學校合作項目，私營合作伙伴將在25年期間內(nèi)，在國家首都墨爾本設計、建造、維護與資助十一所新學校。

從2013年起，投資9000萬美元的霍布森維爾海角公私合營項目將為2000名中小學生提供全新的學校。私營合作伙伴將負責學校的設計、建設、融資，并且在未來25年負責學校的維護。

菲律賓

總投資4億美元的公私合作項目，旨在未來兩年中，建立20000個教室。該項目涉及建設—租賃—移交的特許經(jīng)營模式。第一階段將在2012年底簽約，它將與國家教育服務承包方案（政府用公費支付私立學校招收學生，以減少州立學校人滿為患的計劃）同步運行。

來源：英國教育部（http://www.education.gov.uk/schools），昆士蘭財政部（http://www.treasury.qld.gov.au/），維多利亞伙伴關系（http://www.partnerships.vic.gov.au）新西蘭教育部（http://www.minedu.govt.nz/），國際金融公司（2013A）。

鏈接3.國際醫(yī)保領域的PPP

澳大利亞

總投資13億美元的維多利亞綜合癌癥中心項目，私營財團將負責項目的設計、建造、維護，并為項目提供主要融資，而項目成員（包括國家）將負責門診、研究和教育服務的運營。政府將投入8.5億美元資助，服務將于2016年開始向社會提供。

昆士蘭的陽光海岸大學醫(yī)院將成為世界級的三級醫(yī)療設施，預期在2016年開放后。2012年，私營合作伙伴獲得了29年的特許經(jīng)營權，該私營機構將負責設計、建造和維護這項總投資20億美元的設施。醫(yī)療服務是由公共合作伙伴提供。

印度

為了解決缺乏保健和醫(yī)生問題，梅加拉亞邦州政府提出了通過和私營部門合租，建設一所100座位的醫(yī)學院，500張醫(yī)療床的醫(yī)療教學計劃。國際金融公司幫助成立公私合營項目，印度東部最大的私立醫(yī)學院及附屬醫(yī)院贏得99年的特許經(jīng)營權。私營合作伙伴將投資興建，并運營西隆醫(yī)學院及相關的醫(yī)療設施。

州政府為該醫(yī)院項目提供土地，在工程項目的施工階段提供40%的資本金。此外，州政府在項目運行的頭12年中，還將提供運營補貼。州政府還將引入普及性的公共醫(yī)療保險計劃，將該教學醫(yī)院作為州政府的推薦醫(yī)院，確保更多的患者到此醫(yī)院就醫(yī)。

來源：昆士蘭財政部(http://www.treasury.qld.gov.au/)、維多利亞伙伴關系(http://www.partnerships.vic.gov.au)、國際金融組織(2013b)。

本文2013年7月發(fā)表于《濟邦通訊》第39期