為了規(guī)避重大項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種社會風(fēng)險，2012年8月16日，國家發(fā)展改革委員會發(fā)布《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資【2012】2492號，以下簡稱“《暫行辦法》”）。要求凡是報“國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項目”均要在項目開展前期工作時，進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，否則項目不予以受理。針對該《暫行辦法》，2013年2月17日，國家發(fā)展改革委員會又發(fā)布了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資【2013】428號，以下簡稱“《編制大綱》”），規(guī)范了風(fēng)險分析編制和評估的要求。繼國家發(fā)改委之后，全國各省、直轄市、自治區(qū)相關(guān)單位紛紛出臺了各自審批權(quán)限內(nèi)的重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法。由此基本確立了我國重大固定資產(chǎn)投資項目的穩(wěn)評制度。《暫行辦法》、《編制大綱》的出臺，為我國重大固定資產(chǎn)投資項目進(jìn)行了科學(xué)、有效的宏觀指導(dǎo)和規(guī)范，從制度上確立了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的地位，將社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作納入到基本的基建程序中，與土地預(yù)審、規(guī)劃、環(huán)評等均成為項目審批環(huán)節(jié)的一環(huán)，將社會穩(wěn)定工作由被動轉(zhuǎn)入主動，由事后發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)入事前排查。

《編制大綱》要求對項目建設(shè)深入開展風(fēng)險調(diào)查，包括擬建項目的合法性、擬建項目實(shí)施對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的影響、利益相關(guān)者對擬建項目實(shí)施的意見和訴求、擬建項目所在地政府及其相關(guān)部門、基層政府和基層組織、社會團(tuán)體的態(tài)度、媒體對項目建設(shè)實(shí)施的態(tài)度、同類項目曾引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險等。要求凡項目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，還應(yīng)當(dāng)涵蓋擬建項目建設(shè)和運(yùn)行可能產(chǎn)生負(fù)面影響的范圍。從上述規(guī)定來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估制度的確立是要從源頭上解決項目建設(shè)所帶來的風(fēng)險，及早發(fā)現(xiàn)、及時解決。

但是，任何一種制度的建立，都有一個逐步完善的過程，項目的唯一性、各種因素的不確定性、地區(qū)的差異性都決定了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的復(fù)雜性。因此，在實(shí)踐過程中會遇到各種問題，自2012年8月份《暫行辦法》頒布至今，我公司主持全國范圍內(nèi)10余個項目的社會風(fēng)險分析評估工作，在實(shí)踐工作中積累了一定的經(jīng)驗和思考，供有關(guān)部門決策參考和同行借鑒。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估的主體組織部門亟待進(jìn)一步明確

依據(jù)《暫行辦法》：重大固定資產(chǎn)投資項目社會風(fēng)險評估的主體組織由“項目所在地人民政府或有關(guān)部門指定”。但是，實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，對于指定評估主體的職能部門即“項目所在地人民政府”或“有關(guān)部門”，沒有進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致各地對這一條文的理解各不相同，單就“項目所在地人民政府”就有幾種不同的理解：比如選址在某高新技術(shù)園區(qū)的項目，項目所在地人民政府究竟是擬選址所在地的區(qū)（縣）級政府還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級人民政府、亦或是承擔(dān)有政府職能的園區(qū)管委會？甚至有人理解為是村級政府。這導(dǎo)致在項目需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時找不到相應(yīng)的申報部門，各部門之間互相推諉，造成耗時過久，致使穩(wěn)評工作無法及時、有效推進(jìn)，甚至導(dǎo)致項目的擱置。目前來看，針對國家發(fā)改委重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，各地方政府都有一種無所適從的感覺，究竟哪個部門作為評估組織的主體，往往需要層層匯報，最后由區(qū)（縣）長甚至市長拍板，指定某個政府部門來組織評估工作，而所指定的評估主體也各不相同，維穩(wěn)辦、園區(qū)管委會都成為評估組織主體，各地政府沒有統(tǒng)一的做法。由于評估的主體組織單位的不確定性，導(dǎo)致每個項目的風(fēng)險評估工作操作表現(xiàn)出獨(dú)特性，每個項目都要報請區(qū)（縣）長審批，造成審批環(huán)節(jié)無形中延長，另一方面也造成相關(guān)政府部門對主持風(fēng)險評估工作的熱情不高，根據(jù)《暫行辦法》，風(fēng)險評估組織主體需要承擔(dān)相關(guān)的失察責(zé)任，這進(jìn)一步導(dǎo)致各部門不愿意作為評估的主體組織單位。因此，報國家發(fā)改委審批的重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體組織需要進(jìn)一步明確。

二、評估范圍值得商榷

依據(jù)《暫行辦法》：“凡是報國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項目，適用本辦法?！睆倪@個規(guī)定可以看出，凡是報國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或者核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的項目即被視為重大固定資產(chǎn)投資項目，都需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估。規(guī)定對評估范圍的界定非常明確，不會發(fā)生哪些項目需要進(jìn)行風(fēng)險評估哪些不需要的爭論，但這種規(guī)定也將一些明顯不需要社會穩(wěn)定風(fēng)險的項目納入到評估范圍當(dāng)中，導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)的延長。

比如，某普通醫(yī)院建設(shè)項目，選址在某醫(yī)療園區(qū)內(nèi)，擬選址為熟地，園區(qū)內(nèi)以及項目擬選址周邊均為醫(yī)療相關(guān)單位，包括醫(yī)院、科研單位、相關(guān)醫(yī)藥企業(yè)等。該項目申請中央預(yù)算內(nèi)資金投資，需報國家發(fā)改委審批，根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，報國家發(fā)改委審批的項目都要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。但綜合分析一下，由于醫(yī)療園區(qū)的建立，已經(jīng)經(jīng)過了詳細(xì)的論證，入園單位也均是醫(yī)療單位，本項目的建設(shè)理應(yīng)不需要再進(jìn)行專門的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，在報送可研時，增加社會穩(wěn)定風(fēng)險評估篇章應(yīng)該就能達(dá)到目的。但《暫行辦法》的規(guī)定使得該項目不可規(guī)避需要進(jìn)行專門的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，不妨假設(shè)一下，如果該項目不使用中央預(yù)算內(nèi)資金，而是醫(yī)院自籌資金建設(shè)，不需要報送國家發(fā)改委審批或核準(zhǔn)，那么依據(jù)《暫行辦法》則不需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。從這個角度來說，項目的融資方式?jīng)Q定了項目是否需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，這顯然違背了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的初衷。

再比如，我公司接到某汽車制造商的委托，對該公司新建一條生產(chǎn)線的項目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，該項目廠房前期都已建好，現(xiàn)階段建設(shè)內(nèi)容為購置生產(chǎn)線設(shè)備、安裝、調(diào)式，由于投資額大，又屬于中外合資項目，按照規(guī)定需要報國家發(fā)改為核準(zhǔn)，根據(jù)《暫行辦法》該項目需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，但從其建設(shè)內(nèi)容來看，僅僅是新增生產(chǎn)線，基本不涉及到影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險源。因此，針對該項目進(jìn)行專門的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析是否有必要，值得探討。

從上述兩個例子可以看出，目前《暫行辦法》對評估范圍的規(guī)定太過籠統(tǒng)，不僅無形中增加了一些項目的審批環(huán)節(jié)，還造成了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的嚴(yán)肅性下降，不需要評的項目也得評，會使得業(yè)主和相關(guān)執(zhí)行部門認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險分析就是走過場，敷衍了事。相對國家發(fā)改委的規(guī)定，有些地方發(fā)改委則對需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的項目進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，比如陜西市發(fā)改委就規(guī)定只有涉及到重大民生的工程，如軌道交通工程、涉及到重大拆遷的工程等需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，這種對項目進(jìn)行細(xì)分，區(qū)別對待的做法，在執(zhí)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中確實(shí)是必要的。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估沒有明確編制單位和評估單位的具體要求

《暫行辦法》第三條規(guī)定了社會風(fēng)險分析的實(shí)施主體是項目單位，第五條規(guī)定了社會風(fēng)險分析的評估主體由項目所在地人民政府或其有關(guān)部門制定。辦法里沒有明確什么樣的單位可以進(jìn)行社會風(fēng)險分析報告的編制，也沒有明確具體的可以擔(dān)任評估主體的范圍，對資質(zhì)更沒有具體要求。

在具體實(shí)踐中，因為沒有明確具體編制單位，看起來可以編制的單位有著廣泛的選擇空間，可以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，可以在方方面面進(jìn)行競爭，通過競爭，可以有助于項目單位有更廣泛的選擇范圍，可以有機(jī)會選擇到較高水平的單位和個人。但是在具體執(zhí)行過程中，項目單位本身自己沒有精力或不具備配備專業(yè)人員，自己又沒有編制報告的基礎(chǔ)和能力，不得不在市場尋找編制單位，在尋找編制單位的過程中，因為沒有明確范圍，對尋找具體的編制單位反倒沒有明確的目標(biāo)，不得不在市場上大海撈針，導(dǎo)致項目單位需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告編制時不能及時找到相應(yīng)的編制單位，致使把一大部分時間白白消耗在尋找和選擇報告編制單位上。

在具體實(shí)踐中，因為沒有明確具體編制單位，導(dǎo)致市場魚龍混雜。設(shè)計院、咨詢公司以及沒有工程咨詢資質(zhì)的單位和個人都在爭著搶著做，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策和程序理解不一，造成評估報告水平參差不齊。尤其是對發(fā)改辦投資[2013]428號文理解不透徹，該文對分析報告與評估報告的章節(jié)及論述點(diǎn)有明確要求，編制和評估單位對此理解不透徹，導(dǎo)致大部分單位對此項工作幾乎是在走形式，給社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作帶來了不同程度的困擾，也為順利進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作造成了很大的難度。

在具體實(shí)踐中，因為沒有明確具體編制單位和評估單位資質(zhì)要求，導(dǎo)致各編制單位或個人良莠不齊，因為沒有規(guī)定具體資質(zhì)要求，也無法從注冊資金、企業(yè)規(guī)模大小以及從業(yè)人員經(jīng)驗和素質(zhì)水平對編制報告和評估單位提出要求，以保障由于編制報告或評估報告有可能帶來的后續(xù)違約需要的資金保障、違約追究及履約責(zé)任能力。

從上述分析可以看出，目前《暫行辦法》對編制單位和評估單位的具體要求沒有明確，不僅在項目單位尋找合適的報告編制單位和政府相關(guān)部門在指定具體的評估單位時，耗費(fèi)時間較長，且?guī)в泻軓?qiáng)的隨意性。且報告編制和評估單位良莠不齊，對政策理解不透徹，也為順利進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作造成了很大的難度。因此，建議在實(shí)踐中對《暫行辦法》進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范，進(jìn)一步明確細(xì)化社會風(fēng)險評估工作具體的編制和評估資質(zhì)保障社會風(fēng)險評估工作順利進(jìn)行。

四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估如何收費(fèi)以及向誰收？

在工程咨詢領(lǐng)域，每一項咨詢服務(wù)基本都有一項收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與之對應(yīng)，作為業(yè)內(nèi)從事咨詢服務(wù)收費(fèi)的參考，但社會穩(wěn)定風(fēng)險評估尚沒有相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前，收費(fèi)方式比較混亂，有參考計價格[1999]1283號文的，也有按成本費(fèi)用方式報價的，由于工程咨詢領(lǐng)域市場化程度越來越高，咨詢服務(wù)收費(fèi)主要靠雙方議價，是否還需要出臺相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)？我們認(rèn)為，還應(yīng)該有相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為參考，由于需要做社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的項目很大一部分是申請中央預(yù)算內(nèi)資金的，相關(guān)咨詢費(fèi)用也要計入中央預(yù)算內(nèi)資金，如果沒有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，很容易導(dǎo)致“反正是國家的錢，多給點(diǎn)也無所謂”的心態(tài)，還會導(dǎo)致項目后期審計無法可依。在這方面，上海市走在了前列，上海市發(fā)展和改革委員會、上海市財政局已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了滬發(fā)改投【2012】130號文，對社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告的編制和評估規(guī)定了相應(yīng)的指導(dǎo)價。目前該文件也成為其他地區(qū)進(jìn)行咨詢服務(wù)的參考標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，還要解決咨詢費(fèi)向誰收的問題，一般來說是誰委托誰支付咨詢費(fèi)，比如在陜西，可行性研究報告的編制費(fèi)用由業(yè)主來支付，而可行性研究報告的評估費(fèi)用由相應(yīng)的發(fā)改部門來支付。具體到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章編制費(fèi)用由業(yè)主來支付應(yīng)該沒有疑義，那么社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告是不是應(yīng)該由相應(yīng)的評估組織主體來支付，即前文討論到的當(dāng)?shù)卣蛘呔S穩(wěn)辦？如果由當(dāng)?shù)卣蛘呔S穩(wěn)辦來支付，那么這筆錢從哪來，怎么撥付，當(dāng)?shù)卣呢斦A(yù)算是不是需要為穩(wěn)評單獨(dú)列出開支？這些都是難題，如果評估費(fèi)用也走項目成本，由業(yè)主承擔(dān)，會導(dǎo)致編制與評估都由業(yè)主支付費(fèi)用的情況發(fā)生，這種方式容易導(dǎo)致評估走過場的現(xiàn)象。

自《暫行辦法》發(fā)布至今，不足8個月的時間；自《編制大綱（試行）》發(fā)布至今，不足4個月的時間。顯然，穩(wěn)評制度尚處于初期階段，并鑒于目前存在的制度化與標(biāo)準(zhǔn)化程度較低、規(guī)范性較差等問題，對于穩(wěn)評工作的全面、貫徹與實(shí)施，具有一定的難度，且極易形成“該評不評，虛評過關(guān)，評而不用”的問題，造成穩(wěn)評制度一定程度上的形式化、執(zhí)行不力，從而無法有效控制社會穩(wěn)定風(fēng)險的發(fā)生及其可能產(chǎn)生的后果。因此，建議在實(shí)踐中對《暫行辦法》進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范，進(jìn)一步明確評估組織的主體、細(xì)化評估范圍、確立具體的收費(fèi)規(guī)范和付費(fèi)主體。

摘自：新浪博主：工程咨詢園地