---越思考，責(zé)任越大

來源：號(hào) PPP法制建設(shè)

作者：曾群勇

摘要：在交通、市政、水利、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式已然是近幾年十分關(guān)注的焦點(diǎn)，全國各地區(qū)推廣PPP模式的熱情逐漸高漲。PPP+EPC模式，指采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目，政府部門在選擇社會(huì)投資人的同時(shí)確定項(xiàng)目的工程承包方（EPC），避免了工程建設(shè)“二次招標(biāo)”。為了綜合PPP模式和 EPC模式，本文旨在對(duì)PPP+EPC模式在建設(shè)領(lǐng)域中的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行探究。

　　1982 年，英國政府提出了 PPP（Public Private Partnership）模式，也叫公私合營模式，即政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，政府部門向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償。在發(fā)達(dá)國家，PPP 模式已在基礎(chǔ)設(shè)施（如水廠、電廠）和非盈利設(shè)施（如監(jiān)獄、學(xué)校等）建設(shè)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

　　PPP 的應(yīng)用領(lǐng)域涉及了一切公共領(lǐng)域，例如醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施、交通設(shè)施、環(huán)境治理、教育、國防等領(lǐng)域；電信、電力能源、交通運(yùn)輸及水務(wù)及污水處理領(lǐng)域是金額最大的四個(gè)領(lǐng)域。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。目前認(rèn)可的 PPP 模式主要分為以下三種：外包類、特許經(jīng)營類（包括 BOT及變身、BOOT、O&M、MC）、私有化類。

　　EPC（Engineering，Procurement and Construction）是對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購等實(shí)施總承包，即交鑰匙工程[2]，也就是總承包單位通過固定總價(jià)合同將建設(shè)工程項(xiàng)目承包，并且承擔(dān)項(xiàng)目所有的勘查、設(shè)計(jì)、采購、施工，對(duì)所承包建設(shè)工程的進(jìn)度、投資、質(zhì)量、安全等全面負(fù)責(zé)，總承包方通過優(yōu)化整合，最終向發(fā)包方交付一個(gè)符合合同規(guī)定、并通過竣工驗(yàn)收的建設(shè)工程承包模式?？偝邪鼏挝辉陂L期的工程管理中，擁有一批優(yōu)秀的各種專業(yè)的人才，可以對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全面的、科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的管理，這是臨時(shí)性的組織、籌建處、指揮部直接進(jìn)行項(xiàng)目管理所無法實(shí)現(xiàn)的。在EPC模式下，發(fā)包方提出投資要求和意向，把項(xiàng)目的勘察工作、設(shè)計(jì)、工程材料和設(shè)備采購、施工等工作都交給總承包單位，這在國際上采用很普遍，優(yōu)勢(shì)是在于和其他工程項(xiàng)目管理模式相比：較好的避免了設(shè)計(jì)與施工、材料、設(shè)備采購脫節(jié)的矛盾，設(shè)計(jì)在建設(shè)過程中能充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，可優(yōu)化整體方案，各階段的工作可合理深度交叉；以總承包單位為核心，能有效的工期、費(fèi)用、質(zhì)量和安全管理進(jìn)行綜合控制。

　　“PPP+EPC”模式，是指EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項(xiàng)目，實(shí)施設(shè)計(jì)、施工、采購等實(shí)施總承包的交鑰匙工程；并且投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報(bào)，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。在國家力推PPP模式的背景下，很多沒有建設(shè)工程背景的公司尤其是金融公司涌入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。這些金融公司在資本募集方面相對(duì)于工程建設(shè)企業(yè)擁有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，然而在建設(shè)工程方面經(jīng)驗(yàn)的欠缺使得這些金融企業(yè)必須與工程建設(shè)企業(yè)進(jìn)行合作，以便在與政府進(jìn)行協(xié)商洽談的過程中更加全面掌握整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程與風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，工程建設(shè)企業(yè)也愿意與金融公司進(jìn)行合作，從而獲取更多的項(xiàng)目機(jī)會(huì)。在此情形下EPC+PPP模式項(xiàng)目架構(gòu)有了新發(fā)展。工程建設(shè)企業(yè)與金融企業(yè)組成聯(lián)合體參加PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人投標(biāo)，其中工程建設(shè)企業(yè)作為共同的投資人，并作為PPP項(xiàng)目建設(shè)承包商與項(xiàng)目公司簽訂建設(shè)合同。

PPP+EPC既有PPP模式的特點(diǎn)又解決了工程建設(shè)問題，其優(yōu)勢(shì)：

　?。?）減輕了政府部門的財(cái)政壓力，新型的項(xiàng)目融資模式。

　　為發(fā)展和維持日益增長的人口所需的基礎(chǔ)設(shè)施，政府面臨的融資壓力也越來越大。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常產(chǎn)生赤字，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，這也增加了公共資源的支出。面臨上述壓力，大多數(shù)政府的財(cái)力有限，融資壓力巨大是成為調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。若PPP設(shè)計(jì)合理，則可調(diào)動(dòng)此前閑置且正在尋求投資機(jī)遇的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的私人資本。私營部門進(jìn)入PPP項(xiàng)目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是公用事業(yè)）獲利。參與PPP的私人資本通過提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。

　?。?）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。

　　雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，提高生產(chǎn)效率。由政府財(cái)政單獨(dú)投資并進(jìn)行經(jīng)營管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財(cái)政資金是共有資金，使用財(cái)政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項(xiàng)目模式則將花別人的錢辦別人的事轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

　?。?）PPP+EPC模式下，設(shè)計(jì)方案更加合理。

　　PPP結(jié)合EPC模式在設(shè)計(jì)本工程時(shí)，某些工程部位的設(shè)計(jì)不能直接套用以前的設(shè)計(jì)模式時(shí)，需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細(xì)經(jīng)濟(jì)的設(shè)計(jì)規(guī)劃，因此施工企業(yè)在設(shè)計(jì)階段與設(shè)計(jì)單位深入溝通、密切合作，這樣對(duì)企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動(dòng)作用；由于設(shè)計(jì)、采購、施工都可以在一個(gè)項(xiàng)目部宏觀控制下完成，技術(shù)人員可以相互交流，密切配合，使得設(shè)計(jì)更加易于施工操作，更經(jīng)濟(jì)合理。設(shè)計(jì)、采購、施工階段部分工作重疊進(jìn)行，大大縮短了工程工期[3]。工期縮短了降低了工程費(fèi)用，工程也可以早日投產(chǎn)使用創(chuàng)造效益。

　?。?）PPP+EPC適應(yīng)當(dāng)前工程建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的前景，實(shí)現(xiàn)企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。

　　在該模式下，項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本以及私營機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于EPC在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會(huì)小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本，形成了PPP+EPC項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)。

　　（5）PPP+EPC把EPC里面的精細(xì)化管理方式融入到PPP里面去。

　　PPP+EPC能較好的將項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的總?cè)谫Y及資金鏈有了目標(biāo)計(jì)劃，較好的保證項(xiàng)目實(shí)施。

　?。?）PPP+EPC避免“二次招標(biāo)”。

　　PPP項(xiàng)目通常屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款所規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，依照有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目需采用招標(biāo)等方式選擇社會(huì)投資人，工程建設(shè)需招標(biāo)選擇施工單位，“二次招標(biāo)”，對(duì)于想通過“PPP”投融資方式介入項(xiàng)目的工程承包方可能使社會(huì)資本方不能中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，PPP+EPC的操作方式營運(yùn)而生。

PPP+EPC模式的風(fēng)險(xiǎn)控制

　　通常情況下，PPP項(xiàng)目選定投資人以后投資成立項(xiàng)目公司SPV，由項(xiàng)目公司SPV作為建設(shè)單位建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目：涉及選擇設(shè)計(jì)單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等單位；簽訂相關(guān)合同；完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營投資項(xiàng)目。在PPP+EPC模式操作的項(xiàng)目中存在法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等需進(jìn)行控制和防范。

　?。?）PPP+EPC中的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式，PPP+EPC的提出，是順應(yīng)眾多工程承包商投資PPP項(xiàng)目的需要，EPC+PPP模式的合法性基礎(chǔ)在于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條所規(guī)定的：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項(xiàng)目可以不進(jìn)行招標(biāo)?！钡珡姆梢?guī)定看，符合允許不招標(biāo)的范圍是有要求的：法規(guī)僅僅明確適用于“特許經(jīng)營項(xiàng)目”而并非“PPP項(xiàng)目”。目前并沒有任何法律法規(guī)明確規(guī)定 “特許經(jīng)營項(xiàng)目”和“PPP項(xiàng)目”是相同含義、可以互相替換的概念。利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標(biāo)的確有其合理性，但是在缺乏法律法規(guī)權(quán)威解釋的情況下，這樣的操作可能“合理而不合法”。對(duì)于PPP+EPC法律風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)管理角度無非是承擔(dān)、化解防范和轉(zhuǎn)移三種選擇方式，PPP+EPC項(xiàng)目有很強(qiáng)的行業(yè)性和地域性，PPP項(xiàng)目主體多樣，需要從項(xiàng)目的具體情況、項(xiàng)目商業(yè)要求、制度、成本等方面設(shè)計(jì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，保護(hù)自身利益。

　　（2）PPP+EPC中的金融風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP 運(yùn)行模式的實(shí)施核心是特許運(yùn)營公司的設(shè)立，該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任；與一般的投資項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長、融資成本較高等特點(diǎn)，在這種投資過程中存在著匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施，項(xiàng)目發(fā)起人需要在項(xiàng)目的前期與政府機(jī)構(gòu)、貸款銀行以及各個(gè)參與者進(jìn)行多次的談判，并通過簽訂合同的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，從而降低自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)。將匯率風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的條款設(shè)置在PPP項(xiàng)目合同中，如此一來，項(xiàng)目發(fā)起人將需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到利益的相關(guān)者中，之后項(xiàng)目發(fā)起人需要考慮的是剩余匯率風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。

　?。?）PPP+EPC中的建造風(fēng)險(xiǎn)

　　“PPP+EPC”模式下，EPC 承包商既是建設(shè)方又是工程施工商，因此工程監(jiān)理的獨(dú)立性得不到保障，建設(shè)過程中暴露的問題往往在事后才被發(fā)現(xiàn)。在PPP+EPC合同條件下，建造風(fēng)險(xiǎn)涉及工程設(shè)計(jì)，設(shè)備材料采購，工程施工，項(xiàng)目試運(yùn)行。工程設(shè)計(jì)工作由社會(huì)資本方進(jìn)行，相應(yīng)的設(shè)計(jì)錯(cuò)誤和缺陷也是由社會(huì)資本方承擔(dān)。因此，在進(jìn)行工程設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)嚴(yán)防設(shè)計(jì)缺陷的發(fā)生；同時(shí)，工程設(shè)計(jì)需注意不要侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)。設(shè)備材料采購工作的好壞直接關(guān)系到項(xiàng)目的成?。涸O(shè)備，材料的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量是否齊全，質(zhì)量是否符合要求，這些風(fēng)險(xiǎn)不單單貫穿整個(gè)采購過程，而且直接影響整個(gè)工程項(xiàng)目的費(fèi)用和進(jìn)度，并決定工程項(xiàng)目建成后能否連續(xù)穩(wěn)定安全運(yùn)轉(zhuǎn)；施工是工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的重要階段之一，它影響到項(xiàng)目的全過程，根據(jù)施工階段情況，又可將風(fēng)險(xiǎn)分為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)場(chǎng)條件風(fēng)險(xiǎn)，施工風(fēng)險(xiǎn)，HSE管理風(fēng)險(xiǎn)等；PPP項(xiàng)目往往集中在交通、運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保工程等大型項(xiàng)目上。建設(shè)的時(shí)間一般為二到六年，有時(shí)長達(dá)十幾年或更長，在施工過程中管理難度大，涉及面廣，對(duì)環(huán)境的影響大。因此，施工過程中充分考慮健康安全，環(huán)境問題，人與自然的和諧統(tǒng)一是EPC總承包商面臨的重要課題；試車運(yùn)行是建設(shè)的最后一道程序，也是全面考察建造質(zhì)量關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　?。?）PPP+EPC中的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP+EPC中的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要是市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。為保證項(xiàng)目運(yùn)營，充分的做好市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)管理人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施，設(shè)立強(qiáng)有力的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，并設(shè)置專業(yè)人員。對(duì)項(xiàng)目從前期可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收到運(yùn)營整個(gè)項(xiàng)目過程中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有機(jī)的計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)，主要對(duì)工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等關(guān)鍵因素進(jìn)行嚴(yán)密的控制，使各項(xiàng)指標(biāo)控制在預(yù)期的范圍之內(nèi)。如果實(shí)施過程中發(fā)生偏離現(xiàn)象，及時(shí)預(yù)警并制定相應(yīng)的措施，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和高效運(yùn)營。

　?。?）PPP+EPC中的政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

　　政治風(fēng)險(xiǎn)包括暴亂、恐怖主義、戰(zhàn)爭(zhēng)等。近年來，越來越多的企業(yè)走出國門，進(jìn)入國際工程市場(chǎng)，不少業(yè)主傾向綜合效益等優(yōu)勢(shì)，EPC模式在發(fā)達(dá)國家漸漸成為了工程承包主流模式，國際市場(chǎng)的 EPC 應(yīng)用技術(shù)也趨于成熟。EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項(xiàng)目，在項(xiàng)目管理中，風(fēng)險(xiǎn)管理是非常重要的，對(duì)于 EPC 項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)管理就顯得尤為重要，由于 EPC 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、系統(tǒng)繁雜、涉及專業(yè)技術(shù)面廣、參與項(xiàng)目建設(shè)的利益相關(guān)者多并且關(guān)系復(fù)雜，這就增加了項(xiàng)目實(shí)際偏離預(yù)期的可能性。如何進(jìn)行 EPC 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，顯得尤為重要，EPC大型項(xiàng)目的資金成本增加通常都與工程所在國的環(huán)境有關(guān)，比如該國的政局的穩(wěn)定性，國際關(guān)系狀況，國有化沒收與征用，拒付債務(wù)，恐怖襲擊，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，通貨膨脹，匯率變動(dòng)，換匯控制，利率風(fēng)險(xiǎn)等等方面的影響，而且，風(fēng)險(xiǎn)程度隨著項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大而增加，因此，工程所在國的環(huán)境很大程度影響PPP+EPC項(xiàng)目報(bào)價(jià)和收益。這些風(fēng)險(xiǎn)必須在業(yè)主和承包商之間進(jìn)行合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)雙方均能夠接受的效益組合最大化。

結(jié) 語

　　在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)持續(xù)火熱的情況下，工程建設(shè)企業(yè)以PPP+EPC進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與PPP項(xiàng)目，從國外近年來的經(jīng)驗(yàn)看，以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作的必要條件：
　　（1）政府部門的有力支持。
　　（2）健全的法律法規(guī)制度。
　?。?）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。

　　希望本文的介紹能夠?qū)\(yùn)用PPP+EPC模式從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有所幫助。