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站在工程總承包的風(fēng)口

來源：工程總承包之家（ID:EPCJYLT）

文案：劉磊磊  美編：李子怡  宣傳：聶常山 

工程總承包之家?已受商標(biāo)法保護(hù)，轉(zhuǎn)載本號(hào)原創(chuàng)文章，請(qǐng)聯(lián)系ll570092316，未經(jīng)授權(quán)，違者必究。您也可關(guān)注工程總承包之家?頭條號(hào)及“草根說總包“企鵝號(hào)。

作者：王艷華 毛萬全 龐向錦

中國(guó)市政工程中南設(shè)計(jì)研究總院有限公司

原文標(biāo)題：國(guó)內(nèi)EPC總承包建設(shè)模式運(yùn)行情況探討——以某設(shè)計(jì)院為例

本文已獲第一作者王艷華的授權(quán)，在此對(duì)作者的來稿表示感謝！

結(jié)合某設(shè)計(jì)院工程總承包業(yè)務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

分析國(guó)家有關(guān)EPC建設(shè)模式的政策法規(guī)和工程審批手續(xù)中的缺失和不足

探討現(xiàn)行國(guó)內(nèi)EPC建設(shè)模式中存在的問題及對(duì)策

以供行業(yè)主管部門參考

（一）

緒 論

工程總承包（EPC）是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等實(shí)行全過程或若干階段的承包。

引入工程總承包模式的30多年間，國(guó)家出臺(tái)了一系列工程總承包的政策法規(guī)，工程總承包模式得到了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步，逐漸形成了一批設(shè)計(jì)、采購、施工一體化的總承包企業(yè)，這些企業(yè)不僅具有較強(qiáng)的設(shè)計(jì)、采購和施工能力，而且具有很強(qiáng)的融資和項(xiàng)目管理能力。在國(guó)家相關(guān)政策指引下，越來越多的設(shè)計(jì)院轉(zhuǎn)型進(jìn)軍工程總承包市場(chǎng)，因目前設(shè)計(jì)行業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，設(shè)計(jì)院產(chǎn)值的增長(zhǎng)空間逐漸萎縮，只有發(fā)展工程總承包，向產(chǎn)業(yè)鏈兩頭延伸，才能保證企業(yè)持續(xù)壯大發(fā)展。

（二）

該院總承包業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

該院具有工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)，總承包業(yè)務(wù)發(fā)展始于2006年，歷年來承擔(dān)了多項(xiàng)市政公用行業(yè)類的工程總承包(EPC)項(xiàng)目，行業(yè)涵蓋污水處理、給水、路橋、垃圾填埋及滲瀝液處理、污泥處置、管道工程和風(fēng)力發(fā)電等，培養(yǎng)了一批從事工程總承包項(xiàng)目的管理人員和技術(shù)人員。

（三）

EPC建設(shè)模式的痛點(diǎn)

根據(jù)該設(shè)計(jì)院總承包的發(fā)展情況和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)EPC建設(shè)模式運(yùn)行過程中存在一些問題，比較復(fù)雜。下面從EPC模式運(yùn)行的政策法規(guī)、市場(chǎng)環(huán)境和參與主體等方面探討該模式存在的現(xiàn)實(shí)問題及對(duì)策。

1

EPC總承包模式未完全與國(guó)際接軌、未能有效的發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)

EPC管理模式，是國(guó)際工程中普遍采用的一種管理模式。我國(guó)引進(jìn)這種模式的初衷是為了加強(qiáng)管理，由專業(yè)化的隊(duì)伍完成工程設(shè)計(jì)、采購、施工等工作，保證各個(gè)環(huán)節(jié)順利銜接，加快工程進(jìn)度，降低工程總造價(jià)。但在實(shí)際操作過程中，一些項(xiàng)目業(yè)主仍然存在過去的“家長(zhǎng)制”作風(fēng)，事無巨細(xì)，均要親力親為管理，甚至代行EPC總承包商部分職能，自行采購主要設(shè)備及材料，直接或間接組織工程招標(biāo)并確定施工分包商，一定程度上架空了EPC總承包商，使EPC總承包商形同虛設(shè)。

而EPC總承包商對(duì)施工分包商、材料供應(yīng)商選擇權(quán)和決策權(quán)的喪失很容易造成工程施工與材料采購相脫節(jié)，延誤工程進(jìn)度，降低工作效率。同時(shí)設(shè)備采購及工程施工在整個(gè)項(xiàng)目中占有一個(gè)較大的費(fèi)用比例，部分項(xiàng)目業(yè)主的做法也使EPC總承包商的積極性大大降低，使EPC喪失了其本來的意義。

2

EPC項(xiàng)目市場(chǎng)準(zhǔn)入條件模糊

關(guān)于EPC項(xiàng)目承接資質(zhì)，國(guó)家沒有法律法規(guī)層面的明文規(guī)定，只是在《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》建市[2003]30號(hào)文中有這樣描述：“鼓勵(lì)具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計(jì)和施工企業(yè)，通過改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務(wù)相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系，充實(shí)項(xiàng)目管理專業(yè)人員，提高融資能力，發(fā)展成為具有設(shè)計(jì)、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)”。建設(shè)部辦公廳在建辦市函[2003]573號(hào)《關(guān)于工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入問題的復(fù)函》中也指出“具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)可以在其資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)”。

由于不同專業(yè)類別的資質(zhì)等級(jí)要求和項(xiàng)目規(guī)模劃分不盡相同，這就帶來了EPC市場(chǎng)準(zhǔn)入的混亂。為確保EPC建設(shè)模式穩(wěn)定健康發(fā)展，需要主管部門以法律法規(guī)形式明確和細(xì)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。例如，設(shè)計(jì)企業(yè)開展總承包業(yè)務(wù)，在設(shè)計(jì)和調(diào)試試運(yùn)行方面是強(qiáng)項(xiàng)，但是施工階段是其薄弱環(huán)節(jié)，如果簡(jiǎn)單的認(rèn)為具有設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)就可以承擔(dān)該類別的所有工程，未免有些以偏蓋全，雖然施工內(nèi)容一般會(huì)分包給有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位，如果規(guī)定投標(biāo)人具有設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)外，還需有一定數(shù)量的一級(jí)建造師等就可以有效提高和保障施工階段的管理水平。工程總承包企業(yè)開展工程總承包業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)具有與工程總承包業(yè)務(wù)相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理專業(yè)人員。

建議主管部門加快研究制定EPC工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，取消部分資質(zhì)類別設(shè)置，合并業(yè)務(wù)范圍相近的企業(yè)資質(zhì)，合理設(shè)置資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)條件，注重對(duì)企業(yè)、人員信用狀況、質(zhì)量安全等指標(biāo)的考核，強(qiáng)化資質(zhì)審批后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

3

EPC建設(shè)模式下市政工程中設(shè)計(jì)優(yōu)化和結(jié)算審計(jì)的問題

市政工程建設(shè)項(xiàng)目大多是政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目結(jié)算業(yè)主均要求以審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)，而EPC項(xiàng)目較多為固定總價(jià)合同，由EPC總包方充分利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)，采取限額設(shè)計(jì)方式，并進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，創(chuàng)造效益，但是項(xiàng)目完成后還要依據(jù)竣工圖進(jìn)行審計(jì)，優(yōu)化設(shè)計(jì)創(chuàng)造的效益在審計(jì)時(shí)將全部被審掉。如此一來，設(shè)計(jì)優(yōu)化不但不能創(chuàng)造效益，相反可能給總包方帶來利益損失。

由此，若要提倡EPC總承包商進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，切實(shí)降低工程總造價(jià)，并保證其既得利益，需要對(duì)于設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)省的工程總造價(jià)在總承包商與項(xiàng)目業(yè)主之間如何分配進(jìn)行明確細(xì)化的成文規(guī)定，并形成書面條款在合同中進(jìn)行約定。

另審計(jì)是一種行政法律行為，其目的主要在于揭露基本建設(shè)項(xiàng)目中的違法違規(guī)行為，提高財(cái)政資金的使用效益，是一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)結(jié)論只對(duì)被審計(jì)單位有直接約束力，而不及于總承包方。工程結(jié)算是一種民事法律行為，是作為平等民事主體的建設(shè)方和承包方之間對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審查、核對(duì)用以確定最終結(jié)算的一種辦法，結(jié)算結(jié)果對(duì)建設(shè)方和承包方均具有法律約束力，是支付工程結(jié)算款的依據(jù)。

故建議出臺(tái)實(shí)施細(xì)則對(duì)于工程結(jié)算是否需以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。

4

建設(shè)單位進(jìn)行EPC招標(biāo)的條件尚不明確

因EPC總承包的普及性和各政府部門對(duì)此類建設(shè)模式的理解程度不一，該院在承接項(xiàng)目及開拓市場(chǎng)時(shí)對(duì)EPC模式的推廣較為困難，對(duì)于EPC的發(fā)包是在可研批復(fù)后還是初步設(shè)計(jì)批復(fù)后，尚無明確的說法，導(dǎo)致很多業(yè)主束手束腳，擔(dān)心違規(guī)招標(biāo)。建議規(guī)定如下：建設(shè)單位可以依據(jù)初步設(shè)計(jì)，以確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額及工程質(zhì)量、進(jìn)度要求為標(biāo)的進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。在設(shè)計(jì)方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額確定的條件下，建設(shè)單位也可以依據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

建議可參考《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》交通運(yùn)輸部令第24號(hào)、《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》的規(guī)定，如“公路工程建設(shè)項(xiàng)目履行項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)手續(xù)后，方可開展勘察設(shè)計(jì)招標(biāo);初步設(shè)計(jì)文件批準(zhǔn)后，方可開展施工監(jiān)理、設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo);施工圖設(shè)計(jì)文件批準(zhǔn)后，方可開展施工招標(biāo)”。

5

EPC招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本認(rèn)定及合同版本適用的問題

建設(shè)過程中對(duì)于EPC總承包項(xiàng)目的招標(biāo)文件和合同版本的適用尚無明確規(guī)定。目前關(guān)于工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)較多的是適用2012版《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》，而設(shè)計(jì)施工與設(shè)計(jì)采購施工總承包有一定區(qū)別。另合同版本的有建市[2011]139號(hào)工程總承包的試行文本和2012版招標(biāo)文件中所包含的合同版本為設(shè)計(jì)施工總承包合同。

EPC總承包模式是否應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行2012版的招標(biāo)文件和所附帶的合同文本，2011版的工程總承包試行文本可否使用，目前并不明晰。

6

EPC項(xiàng)目投標(biāo)保證金規(guī)定不明確

（1）繳納比例

2012《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%，無具體金額上的上限規(guī)定?！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第37條規(guī)定，投標(biāo)保證金一般不得超過項(xiàng)目估算價(jià)的百分之二，但最高不得超過八十萬元人民幣，只是針對(duì)施工招標(biāo)而非總承包招標(biāo)。

工程總承包項(xiàng)目估算一般較高，動(dòng)輒數(shù)億，按目前的規(guī)定，招標(biāo)人可收取數(shù)百萬的投標(biāo)保證金，對(duì)于總承包項(xiàng)目數(shù)量多、投資額高的單位，投標(biāo)保證金繳納若以招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%為上限規(guī)定，則壓力過大。

（2）退還時(shí)間

《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第27條，招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。實(shí)際操作中，招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同后，投標(biāo)保證金的退還也較為苦難，且均不退還銀行存款利息。投標(biāo)保證金旨在約束投標(biāo)人進(jìn)行投標(biāo)活動(dòng)，投標(biāo)活動(dòng)結(jié)束，應(yīng)及時(shí)退還未中標(biāo)人的投標(biāo)保證金。

綜上，建議以具體數(shù)字形式明確投標(biāo)保證金遞交最高限額，區(qū)分中標(biāo)人和未中標(biāo)人的投標(biāo)保證金退還時(shí)間，并強(qiáng)制性要求退還投標(biāo)保證金銀行同期存款利息。

7

政府應(yīng)以適當(dāng)形式規(guī)范EPC投標(biāo)報(bào)價(jià)組成

目前，由于EPC行業(yè)指導(dǎo)文件不健全，EPC項(xiàng)目招投標(biāo)報(bào)價(jià)的范疇及有關(guān)價(jià)目的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，部分業(yè)主對(duì)價(jià)格組成理解不清，導(dǎo)致實(shí)施過程中，很多費(fèi)用承發(fā)包人存在爭(zhēng)議和糾紛。

EPC項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)的范圍、組價(jià)方式基本上涵蓋了初步設(shè)計(jì)概算中的大部分內(nèi)容，其他費(fèi)用中基本包括建設(shè)用地費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢費(fèi)、環(huán)境影響咨詢服務(wù)費(fèi)、招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)、施工圖審查費(fèi)、竣工圖編制費(fèi)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生評(píng)審費(fèi)、場(chǎng)地準(zhǔn)備及臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、工程保險(xiǎn)費(fèi)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)及開辦費(fèi)、聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、造價(jià)咨詢費(fèi)、預(yù)備費(fèi)（分為基本預(yù)備費(fèi)和漲價(jià)預(yù)備費(fèi)）。

其中，建設(shè)用地費(fèi)中的征地費(fèi)一般由業(yè)主實(shí)施，但是例如管網(wǎng)施工中涉及到的臨時(shí)租地和補(bǔ)償費(fèi)等，招標(biāo)文件需要提供計(jì)算辦法；施工圖審查費(fèi)一般省級(jí)主管部門會(huì)發(fā)布計(jì)費(fèi)依據(jù)。

總承包管理費(fèi)往往是矛盾重點(diǎn)，目前國(guó)家和地方?jīng)]有針對(duì)EPC項(xiàng)目總包管理費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而EPC建設(shè)模式下，總承包商對(duì)工程進(jìn)行全過程管理，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，并承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，該費(fèi)用理應(yīng)計(jì)取。但是實(shí)際中缺乏取費(fèi)依據(jù)的情況下，此項(xiàng)費(fèi)用在最后政府審計(jì)時(shí)可能會(huì)被砍掉，這樣就會(huì)給總包方帶來利益損失，也不利于行業(yè)的發(fā)展。建議在實(shí)施細(xì)則中承認(rèn)總承包管理費(fèi)的合理性，并明確其計(jì)價(jià)基數(shù)及費(fèi)率。

8

工程總承包項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理任職資格不明確

對(duì)于EPC項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理任職資格，目前在《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范GB/T50358-2005》中有規(guī)定，即“具有注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)建筑師等一項(xiàng)或多項(xiàng)資格”。另外，最新的住建部建市（2016）93號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》中對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的任職要求表述是“工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)取得工程建設(shè)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格或高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱”。筆者認(rèn)為，注冊(cè)工程師太寬泛，有些知識(shí)體系和比較冷門的注冊(cè)工程師不太符合EPC項(xiàng)目經(jīng)理的業(yè)務(wù)要求，同時(shí)EPC項(xiàng)目經(jīng)理的職業(yè)要求是要高于一般施工企業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理的，只具有高級(jí)職稱就能擔(dān)任EPC項(xiàng)目經(jīng)理，對(duì)任職資格的要求也不盡恰當(dāng)。

9

工程總承包行業(yè)監(jiān)管、審批、備案制度沒有跟上

辦理好質(zhì)監(jiān)站和安監(jiān)站登記備案手續(xù)是取得施工許可證的必要條件之一，質(zhì)監(jiān)站和安監(jiān)站的備案目前只有五方主體的格式表格，施工單位也很難確定填寫總包單位還是施工分包單位，特別是安監(jiān)站備案需要提供安全生產(chǎn)許可證，此證件設(shè)計(jì)單位一般不具備。

目前國(guó)家主管部門對(duì)于《建筑工程施工許可證》有統(tǒng)一格式的，其中要求填寫的參建主體有建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位，那么設(shè)計(jì)單位可以填寫EPC總承包單位，施工單位到底是填寫總包單位還是施工分包單位，填寫總包單位的話，總包單位只有設(shè)計(jì)資質(zhì)，沒有施工資質(zhì)；填寫分包單位的話，恐怕又和業(yè)主招投標(biāo)手續(xù)無法對(duì)應(yīng)。

針對(duì)此問題建議如下：

（1）盡快出臺(tái)針對(duì)EPC建設(shè)模式的質(zhì)監(jiān)安監(jiān)備案和施工許可證的辦理制度和表格；

（2）過渡階段可以采取工程總承包項(xiàng)目所在地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門根據(jù)工程總承包企業(yè)向分包企業(yè)發(fā)出的中標(biāo)通知書或與勘察、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)簽訂的分包合同辦理建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關(guān)手續(xù)，并在相關(guān)表格中增加“工程總承包企業(yè)名稱”和“工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理姓名”欄目；

（3）取消相關(guān)制度中對(duì)于工程總承包企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的要求。

10

工程總承包項(xiàng)目的分包管理制度不明確

對(duì)于市政工程，一般為國(guó)有資金投資，業(yè)主進(jìn)行發(fā)包時(shí)采用的是公開招標(biāo)，對(duì)此沒有爭(zhēng)議，《招標(biāo)投標(biāo)法》中也有明確的規(guī)定。然而，經(jīng)過了正式的公開招標(biāo)后產(chǎn)生的工程總承包商在進(jìn)行工程分包時(shí)，是否需要進(jìn)行招標(biāo)，采用何種方式進(jìn)行招標(biāo)并不明確，只是在《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》建市[2014]92號(hào)文中第十九條提到了工程總承包合同中涵蓋的設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)可以不再通過公開招標(biāo)方式確定分包單位。在實(shí)際的實(shí)務(wù)操作中，每個(gè)地方不同主體的認(rèn)識(shí)不同，分包是否需要公開招標(biāo)，各方似乎都能講出一些道理。

所以建議主管部門對(duì)此進(jìn)行明確。我們認(rèn)為，既然業(yè)主在發(fā)包時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了公開招標(biāo)，總包方進(jìn)行分包時(shí)只是自身的企業(yè)行為，只要分包單位具備相應(yīng)的企業(yè)資質(zhì)，并不必須要公開招標(biāo)，以避免資源的浪費(fèi)和降低效率?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（征求意見稿）中明確“對(duì)于依法承攬的工程總承包項(xiàng)目，工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)自行實(shí)施工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、設(shè)備采購和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，不再通過招標(biāo)方式將工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)或施工發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)?！?/p>

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EPC行業(yè)非法轉(zhuǎn)包、違法分包的法律界定不清晰

（1）EPC總包單位能否分包

國(guó)家近年來力推工程總承包建設(shè)模式，并鼓勵(lì)支持設(shè)計(jì)院開展EPC總承包建設(shè)，設(shè)計(jì)院一般無施工資質(zhì)，承接到工程總承包項(xiàng)目后，建筑安裝工程必須進(jìn)行分包。對(duì)于施工能否分包的問題，無論是在與業(yè)主溝通還是工程接受國(guó)家審計(jì)時(shí)，均被認(rèn)為不可分包。主要依據(jù)在于《建筑法》第28條，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。建辦市函[2003]161號(hào)和573號(hào)文以函件的形式明確工程總承包的施工需由施工資質(zhì)的單位承擔(dān)，效力層級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建筑法。望對(duì)于此問題在法律層面給出明確規(guī)定。

（2）施工單位能否對(duì)非主體的專業(yè)工程進(jìn)行分包

根據(jù)《合同法》及《建筑法》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)工程的發(fā)包方可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包方，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包方。總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。但分包方將其承包的工程再分包為法律所禁止。實(shí)踐中，總承包人或者分包人往往將承包的工程勞務(wù)作業(yè)部分分包給其他單位來完成。

那么，對(duì)于不具有施工資質(zhì)的設(shè)計(jì)院承接的EPC項(xiàng)目，工程總承包單位會(huì)把土建安裝工程打包發(fā)包給一家施工單位，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目一般體量較大、專業(yè)較多，施工單位可能有些非主體的專業(yè)工程自己無法實(shí)施而需要分包，施工單位再行分包的這種行為是認(rèn)定為二次分包還是一次分包，如果是二次分包就會(huì)被認(rèn)定為轉(zhuǎn)包；如果算一次分包，那么就需要有政策制度支撐EPC單位發(fā)包給施工單位不算做分包。

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EPC項(xiàng)目的稅務(wù)征收問題

EPC總承包模式下，業(yè)主與承包人簽訂一體化的總承包合同，合同內(nèi)容包括設(shè)計(jì)、建筑施工與安裝、設(shè)備采購等，每一部分內(nèi)容適用的稅率各不相同。根據(jù)相關(guān)規(guī)定“納稅人兼營(yíng)銷售貨物、勞務(wù)、服務(wù)、無形資產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)，適用不同稅率或者征收率的銷售額；未分別核算的，從高適用稅率”。

對(duì)于此規(guī)定，我們通常做法是在總承包合同中列明具體的設(shè)計(jì)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)用、建筑工程費(fèi)用、安裝工程費(fèi)用，以在建設(shè)過程中開具發(fā)票時(shí)適用不同的稅率繳納相應(yīng)稅款。然而有些項(xiàng)目業(yè)主不同意在合同中列明各項(xiàng)費(fèi)用，只明確總承包工程的計(jì)價(jià)原則，此種情況下，合同如何才能達(dá)到稅務(wù)部門分別核算的要求尚無具體標(biāo)準(zhǔn)。

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國(guó)家和地方尚無EPC工程資料的編制規(guī)程

目前，國(guó)家和地方尚無EPC工程資料的編制規(guī)程，地方主管部門和檔案館對(duì)此認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一，EPC工程資料的編制只能參考平行發(fā)包模式的資料編制規(guī)程基礎(chǔ)上修改，最后如何組卷也存在爭(zhēng)議。平行發(fā)包的五方主體為建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位，現(xiàn)行資料編制規(guī)程中的表格都只能體現(xiàn)以上責(zé)任主體的簽署，對(duì)于EPC工程總承包單位的在資料編制中角色的處理，各方都意見不一，導(dǎo)致很多表格需要在編制過程中討論和修改，如此工作沒有指導(dǎo)性，也降低了工作效率。因此，請(qǐng)主管部門盡快完善針對(duì)EPC工程的資料編制規(guī)程。

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跟蹤審計(jì)和審計(jì)控制制度不健全

目前針對(duì)EPC項(xiàng)目的審計(jì)做得還不夠完善，事前審計(jì)做得不足。目前的審計(jì)通常是按照國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一執(zhí)行的，時(shí)間比較集中，常發(fā)生被審計(jì)項(xiàng)目完工的時(shí)候?qū)徲?jì)才開始介入，很容易造成在建設(shè)過程前期和中期問題已經(jīng)產(chǎn)生，而事后彌補(bǔ)起來成本太大或無法彌補(bǔ)，造成巨大損失浪費(fèi)。EPC模式作為一種新的管理模式在我國(guó)應(yīng)用的還比較少，難免會(huì)存在各種問題。審計(jì)作為國(guó)家的免疫系統(tǒng)有義務(wù)促進(jìn)這種模式的完善。通過揭示EPC管理模式制度上的缺陷及管理上的漏洞，促進(jìn)建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，使該管理模式在我國(guó)能真正建立起來。

在EPC項(xiàng)目前期階段，審計(jì)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，通過審查設(shè)計(jì)、概預(yù)算及招投標(biāo)過程，查看各種規(guī)章制度，關(guān)注政策執(zhí)行力度，及早地發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，及時(shí)提出有針對(duì)性的建設(shè)性意見，保證工程的順利進(jìn)行，發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警功能。在事中審計(jì)階段可以重點(diǎn)監(jiān)督工程質(zhì)量及財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，督查各方的履約情況；事后審計(jì)則可重點(diǎn)審查工程結(jié)算情況。這樣則可以拉長(zhǎng)和拓展審計(jì)監(jiān)督的時(shí)空距離，促進(jìn)投資決策的民主性和科學(xué)性，提升審計(jì)監(jiān)督效能。

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推進(jìn)EPC市場(chǎng)監(jiān)管信息化與誠(chéng)信體系建設(shè)

建議加快推進(jìn)全國(guó)EPC工程建設(shè)企業(yè)、注冊(cè)人員、工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，印發(fā)針對(duì)EPC項(xiàng)目全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。各省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要建立建筑市場(chǎng)和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化工作平臺(tái)，動(dòng)態(tài)記錄EPC項(xiàng)目各方主體市場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)行為，有效實(shí)現(xiàn)建筑市場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)的兩場(chǎng)聯(lián)動(dòng)。各地可結(jié)合本地實(shí)際，制定完善相關(guān)法規(guī)制度，探索開展EPC工程建設(shè)企業(yè)和從業(yè)人員的行為評(píng)價(jià)辦法，逐步建立“守信激勵(lì)、失信懲戒”的市場(chǎng)信用環(huán)境。

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其他方面

（1）建議明確為項(xiàng)目前期準(zhǔn)備提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的單位是否有資格參與工程總承包投標(biāo)；

（2）建議明確EPC合同的結(jié)算方式，對(duì)總承包項(xiàng)目在計(jì)價(jià)和結(jié)算時(shí)對(duì)合同中的固定總價(jià)部分不再另行審定；

（3）由于總承包企業(yè)具有設(shè)計(jì)施工一體化的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，更有利于建筑信息模型BIM技術(shù)的推廣應(yīng)用，建議在工程總承包的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)中推廣應(yīng)用建筑信息模型BIM技術(shù)，以提升工程總承包綜合水平。

綜上所述，關(guān)于工程總承包，雖然國(guó)家在2003年發(fā)布了“30號(hào)文”，并于2005年頒發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》(GB/T 50358—2005)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但在許多方面還缺乏與實(shí)際操作直接相關(guān)的政策性法律法規(guī)和指導(dǎo)性規(guī)定，且 EPC的運(yùn)作需要健康的市場(chǎng)氛圍和環(huán)境條件，而我國(guó)在這方面問題很多。行業(yè)主管部門需要推動(dòng)和建立適合工程總承包發(fā)展的招標(biāo)投標(biāo)和工程建設(shè)管理機(jī)制，調(diào)整現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、施工許可、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、竣工驗(yàn)收備案等環(huán)節(jié)管理制度，為推行工程總承包創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（四）

結(jié)語

工程總承包行業(yè)的發(fā)展進(jìn)入到了黃金時(shí)期，但國(guó)家相應(yīng)的政策配套尚不完善，需要有關(guān)主管部門加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范。以上是筆者從事工程總承包業(yè)務(wù)以來的一些管理心得和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，借此與工程總承包從業(yè)人員和政府主管部門分享，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)指正。

作者：王艷華 毛萬全 龐向錦

中國(guó)市政工程中南設(shè)計(jì)研究總院有限公司

原文標(biāo)題：國(guó)內(nèi)EPC總承包建設(shè)模式運(yùn)行情況探討——以某設(shè)計(jì)院為例

本文已獲第一作者王艷華的授權(quán)，在此對(duì)作者的來稿表示感謝！

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