來源：“施工企業(yè)管理雜志社”

作者：鄭王成 張豐毅

工程保證金現(xiàn)狀

隨著工程建設(shè)市場的快速發(fā)展，保證金制度得到普遍應(yīng)用，而且滲透到建設(shè)過程的若干環(huán)節(jié)，種類繁多。根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前施工企業(yè)繳納的工程保證金主要有以下幾種類型：

施工企業(yè)繳納各類保證金，投入總量大，回收周期長，沉淀資金過多，嚴(yán)重影響企業(yè)整體資金運作。以浙江省長城建設(shè)集團有限公司（以下簡稱浙江長城）為例，2013年新簽合同額89億元，施工項目156個，完成產(chǎn)值82.3億元，實現(xiàn)營業(yè)收入70.1億元。公司在市場經(jīng)營過程中，繳納各類保證金情況如下表：

浙江長城156個施工項目繳納保證金分別占其完成產(chǎn)值比例情況如下圖：

浙江長城2013年繳納各類保證金合計33586萬元，年末流動資金34.59億元，工程保證金占流動資金的比例達9.42%。按銀行貸款年利率7%計算，僅銀行利息就要支付2351萬元。建筑業(yè)是微利行業(yè)，產(chǎn)值利潤率不足3%，工程保證金的籌措主要來自施工企業(yè)的流動資金，有不少是向銀行借貸而來，資金成本很高，進一步降低了企業(yè)的利潤水平，更阻礙了企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

工程保證金制度存在的主要問題

建筑法律法規(guī)還不夠完善。我國現(xiàn)行的《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》都沒有明確規(guī)定工程建設(shè)行業(yè)保證金收取的種類、比例和返還時間，對被管理者規(guī)范得較多，對建設(shè)單位規(guī)范得較少，對施工單位規(guī)范的較多，對行業(yè)主管部門規(guī)范的較少，這就從源頭上給了相關(guān)政府主管部門和建設(shè)單位隨意收取保證金的機會。

濫用工程保證金制度。許多工程保證金繳納缺少必要的法律依據(jù)。企業(yè)注冊保證金、安全生產(chǎn)保證金、工期保證金、優(yōu)質(zhì)工程保證金等種類沒有上位法的支持。投標(biāo)保證金、履約保證金（中華人民共和國招投標(biāo)法實施條例、工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法）、農(nóng)民工工資保證金（建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法）、工程質(zhì)量保證金（建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法）雖然有上位法的支持，但是除了投標(biāo)保證金有明確規(guī)定，其余的都缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定。

工程保證金設(shè)置不夠合理。保證金制度設(shè)計沒有以建設(shè)單位與施工企業(yè)權(quán)利對等為基礎(chǔ)。片面強調(diào)施工企業(yè)的履約保證，對建設(shè)單位提供履約保證要求不高。如民工工資保證金，目的是防止施工企業(yè)拖欠民工工資，實際上拖欠民工工資的源頭在建設(shè)單位，許多時候在于建設(shè)單位拖欠施工企業(yè)工程款，特別是資金準(zhǔn)備不足的房地產(chǎn)工程、政績形象工程，但是我們對建設(shè)單位資金支付保證制度卻沒有真正建立起來。

工程保證金繳納缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。工程建設(shè)市場管理部門眾多，對施工企業(yè)的管理由“條狀”變成“網(wǎng)狀”管理，“多頭管理”和“交叉執(zhí)法”造成工程保證金制度缺乏規(guī)范和統(tǒng)一。一些地方保護和部門利益驅(qū)動的“土政策”應(yīng)運而生，政策不一、標(biāo)準(zhǔn)不同，名目繁多，繳納額度過高，大多要求以支票現(xiàn)金形式支付，能起同樣作用的銀行保函卻棄而不用。而且各市（縣）存在重復(fù)繳納的現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾施工企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，制約了建筑行業(yè)的健康發(fā)展。

工程保證金制度執(zhí)行有偏差。根據(jù)招投標(biāo)法規(guī)定：投標(biāo)保證金一般不超過投標(biāo)總價的2%，但最高不得超過80萬元人民幣。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金之外，可以使用銀行保函、銀行匯票、保兌支票等。但實際上招標(biāo)人都要求施工企業(yè)以現(xiàn)金形式繳納投標(biāo)保證金，而且超過最高限額80萬元的情況也時有發(fā)生。還有建筑業(yè)拖欠工程款問題一直客觀存在，建設(shè)單位為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，許多就在工程保證金上做文章。如保證金收取標(biāo)準(zhǔn)從高不從低甚至突破標(biāo)準(zhǔn)、只收支票不收保函等。而且常把投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)為履約保證金、履約保證金轉(zhuǎn)為質(zhì)量保修金，質(zhì)量保修金最后以質(zhì)量問題等等理由給予延遲付款、扣除，甚至不退還，追索十分困難。

對規(guī)范工程保證金的對策建議

完善相關(guān)法律法規(guī)。從建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的定位出發(fā)，《建筑法》的修訂刻不容緩，同時《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》相關(guān)法律法規(guī)也要盡快修訂完善。建議法律法規(guī)的完善應(yīng)在在同一個建筑市場框架內(nèi)考慮，各方行為主體應(yīng)該被放在同一架天平上，尤其是法律責(zé)任要一視同仁，不能顧此失彼，厚此薄彼。使建筑市場參與的各方主體都能夠得到法律的平等保護，從源頭上依法治理整頓規(guī)范建筑市場，進一步提升法律的公正性和嚴(yán)肅性，做到有法可依、有法必依、違者必究、究則必嚴(yán)。

加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。建設(shè)行政主管部門要依照《行政許可法》，部署統(tǒng)一行動，自上而下地規(guī)范和清理現(xiàn)行的各類保證金制度，廢止一些阻礙建筑市場發(fā)展的“土政策”，明確工程保證金的種類、繳納標(biāo)準(zhǔn)及歸還時間，解決地方政府各自為政、建設(shè)單位為所欲為和工程保證金重復(fù)繳納等問題。同時要落實《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好建筑企業(yè)跨省承攬業(yè)務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》，消除地方保護主義，改變對施工企業(yè)采用保證金、罰款等經(jīng)濟手段來監(jiān)管的單一方法，營造統(tǒng)一開放、公平競爭的建設(shè)市場環(huán)境。

減少保證金數(shù)量和額度。建議歸并減少現(xiàn)有保證金種類，保留工程投標(biāo)保證金、民工工資保證金和履約保證金，取消企業(yè)注冊保證金，將工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)保證金、誠信保證金、廉政保證金歸入履約保證金。投標(biāo)保證金要引導(dǎo)和鼓勵市場主體優(yōu)先采用保函的方式，減少企業(yè)現(xiàn)金流壓力；質(zhì)量保證金要根據(jù)實際情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例，取消留置質(zhì)量保證金制度；民工工資保證金要加強管理、區(qū)別對待，從減輕施工企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，建立以省級建設(shè)行政主管部門為收取單位，實施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。減少政出多門，重復(fù)交叉。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實行有差別化管理，扶優(yōu)扶強。

加強行業(yè)信用體系建設(shè)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介機構(gòu)的作用，建立完善的行業(yè)自律機制，提高市場行為主體依法經(jīng)營守法經(jīng)營的自覺性。同時加快構(gòu)建統(tǒng)一的行業(yè)信用體系，給建設(shè)各方行為主體建立信用檔案，并實行差異化動態(tài)管理。對于社會責(zé)任心強、公信度高、誠信意識好的企業(yè)推行“綠燈”制度，強化信用行為主體的政策激勵，大力扶優(yōu)扶強。對于違法亂紀(jì)、信用差的企業(yè)，加大處罰力度和提供履約保證的額度，提高違規(guī)行為主體的違規(guī)成本。

推行工程保險和擔(dān)保制度。隨著市場經(jīng)濟的進一步完善，我們可遵循國際慣例，導(dǎo)入工程擔(dān)保及保險制度，建立合理的風(fēng)險分?jǐn)倷C制，取消或弱化當(dāng)前實施的工程保證金制度。一方面強化各行為主體的合同意識，將風(fēng)險管理引入工程建設(shè)市場，用建筑工程質(zhì)量保險取代現(xiàn)行的相關(guān)保證金制度，有效解決保證金的拖欠問題。另一方面要探索和建立工程擔(dān)保機制，加大銀行保函應(yīng)用范圍，逐步取代以現(xiàn)金繳納保證金的做法，特別是政府投資或國有資本投資控股的項目可率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。大力推行雙向擔(dān)保制度，充分利用企業(yè)的商業(yè)價值，在受益人、被擔(dān)保人、擔(dān)保人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟利益關(guān)系。

* * * 有建識 * 有情趣 * 有態(tài)度 * *

---