2008年北京奧運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館，被定為國(guó)家體育場(chǎng)，也就是社會(huì)上形象稱(chēng)呼的“鳥(niǎo)巢”?！傍B(niǎo)巢”是我國(guó)首個(gè)運(yùn)用PPP模式并由社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資31.39億元，總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米。項(xiàng)目于2003年12月開(kāi)工建設(shè)，2008年6月28正式竣工?！傍B(niǎo)巢”是具有國(guó)際先進(jìn)水平的大型多功能體育場(chǎng)，可容納觀眾80000人，可承擔(dān)特殊重大比賽（如世界田徑錦標(biāo)賽、世界杯足球賽等）、各類(lèi)常規(guī)賽事（如亞運(yùn)會(huì)、洲際綜合性比賽、全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)等）以及非競(jìng)賽項(xiàng)目（如文藝演出、團(tuán)體活動(dòng)、商業(yè)展示會(huì)等）。

“鳥(niǎo)巢”面向全球開(kāi)展的社會(huì)資本方（項(xiàng)目法人）公開(kāi)招標(biāo)曾經(jīng)引起了全世界的廣泛關(guān)注，30多個(gè)國(guó)內(nèi)外投資者或聯(lián)合體購(gòu)買(mǎi)了標(biāo)書(shū)，但實(shí)際參與投標(biāo)的聯(lián)合體只有3家（且均為內(nèi)資企業(yè)牽頭）。最終中信集團(tuán)公司等四家國(guó)內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體中標(biāo)。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期30年（奧運(yùn)會(huì)賽后）。項(xiàng)目總投資中，中信聯(lián)合體出資42%，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司代表市政府出資58%。雙方以中外合資經(jīng)營(yíng)方式組建項(xiàng)目公司――國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)“鳥(niǎo)巢”的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等全生命周期的工作，公司注冊(cè)資本金10.43億元人民幣，占項(xiàng)目總投資的1/3。中信聯(lián)合體的投資中，中信集團(tuán)出資占65%、北京城建集團(tuán)占30%、美國(guó)金州公司占5%。而中信集團(tuán)的投資又分為內(nèi)資和外資兩部分，其中內(nèi)資占90%，外資占10%。

然而，“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行了股份制公司改造：北京市政府（授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)）持有的58%股份改為公司股權(quán)，主導(dǎo)“鳥(niǎo)巢”的經(jīng)營(yíng)管理工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。中信聯(lián)合體成員持有其余42%的股權(quán)，放棄30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，改為獲得永久股東身份。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任。這標(biāo)志著“鳥(niǎo)巢”變成了一個(gè)典型意義的規(guī)范運(yùn)作的中外合資經(jīng)營(yíng)公司，而非嚴(yán)格意義上的PPP項(xiàng)目（公司）。

“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目獲得了北京市政府土地、投資、稅收和市場(chǎng)等多方面的政策支持?！傍B(niǎo)巢”也曾經(jīng)屬于PPP模式成功落地的典型案例，但最終成為了不成功的PPP項(xiàng)目的典型代表，其原因是多方面的。

（1）社會(huì)資本方的選擇先天不足。作為社會(huì)資本方的中信聯(lián)合體不能算是專(zhuān)業(yè)化的大型體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商，中信聯(lián)合體各成員均不具備大型體育場(chǎng)館專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)而言，中信聯(lián)合體成員的主要優(yōu)勢(shì)在于融資和工程建設(shè)而非大型體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理。這是“鳥(niǎo)巢”P(pán)PP模式失敗的最根本原因，很大程度上也是“鳥(niǎo)巢”產(chǎn)生其他問(wèn)題的根源。由于不專(zhuān)業(yè)，先天性缺乏后期的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本方在投標(biāo)和中標(biāo)后很可能沒(méi)能充分大型體育場(chǎng)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全生命周期中的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和制約因素，并在此基礎(chǔ)上建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（2）項(xiàng)目建設(shè)方案沒(méi)有充分考慮大型體育場(chǎng)后期的商業(yè)運(yùn)營(yíng)要求。優(yōu)化設(shè)計(jì)通常是PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的“權(quán)力”。然而，“鳥(niǎo)巢”中標(biāo)的社會(huì)資本方及其組建的項(xiàng)目公司沒(méi)有獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)主導(dǎo)權(quán)，在接手項(xiàng)目管理權(quán)后很可能沒(méi)有從更好地開(kāi)展商業(yè)運(yùn)營(yíng)的需要出發(fā)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。實(shí)際上，由于缺乏專(zhuān)業(yè)化的大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)在本方恐怕也難以真正做好優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，更別說(shuō)進(jìn)行管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新了。從國(guó)際上類(lèi)似大型體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)看，大型體育場(chǎng)館特別需要通過(guò)綜合性、多樣化的商業(yè)運(yùn)營(yíng)來(lái)獲利，而不是僅僅依靠辦比賽賣(mài)門(mén)票收入。比如，去過(guò)“鳥(niǎo)巢”游玩的人恐怕都有一個(gè)共同而比較強(qiáng)烈的感受，即“鳥(niǎo)巢”的配套商業(yè)設(shè)施不足。

（3）項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了重大設(shè)計(jì)變更。比如，減少停車(chē)位，從原定的2000個(gè)減少到1000個(gè)，直接導(dǎo)致看比賽或參加商業(yè)活動(dòng)的人數(shù)受影響，并進(jìn)一步影響其他商業(yè)零售收入。又如，取消建設(shè)可閉合頂蓋，投資建設(shè)成本是降低了，但導(dǎo)致后期的商業(yè)活動(dòng)受限，使得項(xiàng)目的門(mén)票、廣告等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性收入包括商業(yè)零售都受到了較大影響，從項(xiàng)目全生命周期看，這似乎是“得不償失”。另外，北京市政府在項(xiàng)目開(kāi)工后決定取消建設(shè)可閉合頂蓋，這意味著設(shè)計(jì)荷載的降低，也一定程度上導(dǎo)致項(xiàng)目的基礎(chǔ)工程和梁柱等工程的投資浪費(fèi)。

（4）北京市對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)運(yùn)營(yíng)的限制。從“鳥(niǎo)巢”作為國(guó)家體育場(chǎng)的定位和形象出發(fā)，北京市政府要求減少體育場(chǎng)內(nèi)配套商業(yè)設(shè)施，影響了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入，對(duì)“鳥(niǎo)巢”冠名權(quán)和座椅廣告經(jīng)營(yíng)實(shí)施一定的限制，也制約了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入。

這些問(wèn)題從表面上看確實(shí)都是“問(wèn)題”，但站在北京市政府角度看，這些限制商業(yè)運(yùn)營(yíng)的要求似乎也是正當(dāng)?shù)纳踔潦请y免的。問(wèn)題的根本在于，作為社會(huì)資本方的中信聯(lián)合體在PPP項(xiàng)目投標(biāo)以及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議談判時(shí)有沒(méi)有考慮到這些潛在“問(wèn)題”及其背后隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)？如果能把這些問(wèn)題在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議談判時(shí)都作為潛在風(fēng)險(xiǎn)，事先建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確提出來(lái)，則北京市政府對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行各種限制造成的經(jīng)營(yíng)收入減少的問(wèn)題就要“給個(gè)說(shuō)法”，如北京市政府給予項(xiàng)目公司適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期。這個(gè)“問(wèn)題”在很大程度上就不會(huì)成為一個(gè)真正的問(wèn)題了，至少不會(huì)變成顛覆項(xiàng)目成功的大問(wèn)題了。

PPP是政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)?strong style="max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">社會(huì)資本方的融智+融制+融資（這類(lèi)似于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)外商直接投資的初衷）?！傍B(niǎo)巢”P(pán)PP模式失敗給我們實(shí)施PPP項(xiàng)目，特別是大型體育場(chǎng)館等需要依靠長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)獲利的PPP項(xiàng)目最大的啟示是：專(zhuān)業(yè)化。專(zhuān)業(yè)化是PPP模式賴以成功的重要前提，也是對(duì)社會(huì)資本準(zhǔn)入的一條基本要求。通過(guò)PPP模式引入專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)資本方是國(guó)家推廣運(yùn)用PPP模式的重要政策導(dǎo)向。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式，不僅要滿足政府的融資需要，更要滿足政府的融智（智力，社會(huì)資本的技術(shù)、人才和經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)）和融制（管理制度，社會(huì)資本方的公司治理和管理制度優(yōu)勢(shì)）的需要。這點(diǎn)不僅大量處于研究策劃階段的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要高度重視，即使是成功“落地”和進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)階段的PPP項(xiàng)目也同樣要反思。一個(gè)成功“落地”的PPP項(xiàng)目并不必然意味著全生命周期的成功。

客觀地說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)制造業(yè)項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)是比較小的，但不意味著政府不需要有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)資本方參與，更不意味著社會(huì)資本方不需要了解行業(yè)、技術(shù)和管理等專(zhuān)業(yè)知識(shí)。如果社會(huì)資本方本身不專(zhuān)業(yè)，不具備行業(yè)、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，缺乏相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)同類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案等高度依賴專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的事項(xiàng)可能“想都想不到”，對(duì)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的控制缺乏有效手段，對(duì)項(xiàng)目各種潛在風(fēng)險(xiǎn)難以有效并據(jù)此建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率也就很難保障，對(duì)項(xiàng)目合理的投資回報(bào)就更加難以保障。也許“鳥(niǎo)巢”的PPP模式滿足了政府的融資需要，也滿足了工程建設(shè)和融資的需要，但顯然其融智和融制的目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成。

“鳥(niǎo)巢”P(pán)PP模式失敗對(duì)有意參與PPP項(xiàng)目的各類(lèi)社會(huì)資本也具有重要的警示意義。社會(huì)資本如果不具備專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)特別是運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，僅僅具有資金優(yōu)勢(shì)，或只看重項(xiàng)目建設(shè)期的工程施工利潤(rùn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會(huì)資本只有先練好專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)功，才能做成PPP項(xiàng)目，而且做成功的PPP項(xiàng)目。