---越思考，責(zé)任越大

來源：號 建設(shè)監(jiān)理

原標(biāo)題：取消政府指導(dǎo)價后的監(jiān)理現(xiàn)狀調(diào)查、分析與對策

——本文作者王懷棟，此文在參加江蘇省建設(shè)監(jiān)理協(xié)會舉辦的“江蘇省全面推行建設(shè)監(jiān)理制度20周年論文大賽”活動中榮獲第一名；參加中監(jiān)協(xié)舉辦的首屆“中國建設(shè)監(jiān)理與咨詢”有獎?wù)魑谋荣愔袠s獲一等獎。

2月11日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步放開建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)服務(wù)價格的通知》（發(fā)改價格[2019]299號）（以下簡稱為299號文），決定從3月1日起，全面放開包括工程監(jiān)理費(fèi)在內(nèi)的五項(xiàng)服務(wù)價格，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。對整個監(jiān)理行業(yè)而言，這意味著無論是政府投資項(xiàng)目還是非政府投資項(xiàng)目，監(jiān)理服務(wù)價格將不再受政府保護(hù)，而是完全由市場定價，也標(biāo)志著施行八年，被業(yè)內(nèi)人士譽(yù)為“帶領(lǐng)監(jiān)理行業(yè)走向春天”的《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》（發(fā)改價格[2007]670號）（以下簡稱為670號文）正式廢止。自299號文正式施行至今已過去整整一年半了，在這段時間內(nèi)，監(jiān)理行業(yè)發(fā)生了巨大的變化，令各方（包括監(jiān)理自己）感到困惑和不安，特別是監(jiān)理市場的競爭加劇、混亂無序等現(xiàn)象，影響了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。本文以連云港市的監(jiān)理市場現(xiàn)狀調(diào)研為基礎(chǔ)，旨在深入剖析監(jiān)理行業(yè)存在的問題及原因，尋找適合監(jiān)理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的對策建議，希望有助于健全工程監(jiān)理制度、推動監(jiān)理事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

一、監(jiān)理市場狀況一片混亂

根據(jù)江蘇省招投標(biāo)網(wǎng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，連云港市自3月1日至2016年7月31日間，共進(jìn)行了243項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)理公開招投標(biāo)，該項(xiàng)目均為政府投資項(xiàng)目，極具市場競爭力，最能反映監(jiān)理市場的競爭情況。表1為招投標(biāo)相關(guān)情況數(shù)據(jù)（由于篇幅有限，本文只節(jié)選了部分有代表性的項(xiàng)目）。

政府投資項(xiàng)目監(jiān)理公開招投標(biāo)情況     表1

（一）評標(biāo)方法的使用

2014年9月25日，江蘇省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)辦公室發(fā)布新的監(jiān)理評標(biāo)辦法《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)理招標(biāo)評標(biāo)辦法（試行）》，將監(jiān)理取費(fèi)報(bào)價評價分?jǐn)?shù)加大（采用綜合評估法的，投標(biāo)報(bào)價≥32分），并給出了三種評標(biāo)方法，供招標(biāo)人選擇。由于各監(jiān)理企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈（使用該三種評標(biāo)方法時，出現(xiàn)了報(bào)價不可控，各投標(biāo)單位的投標(biāo)報(bào)價差異性太大的局面），省招辦又于9月28日再次發(fā)文（蘇建招[2019]11號文），對評標(biāo)辦法進(jìn)行調(diào)整，增加了評標(biāo)方法四。相比較而言，采用評標(biāo)方法四時，各投標(biāo)單位的的監(jiān)理投標(biāo)報(bào)價相對穩(wěn)定、差異性較小，更加接近于招標(biāo)控制價。通過對243個項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見表2），采用評標(biāo)方法一的有158個項(xiàng)目，占65.02%；采用評標(biāo)方法二的有4個項(xiàng)目，占1.64%；采用評標(biāo)方法三的有51個項(xiàng)目，占20.99%；采用評標(biāo)方法四的有30個項(xiàng)目，占12.35%。上述數(shù)據(jù)顯示，目前采用方法一的比例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它三種方法的總和，其實(shí)質(zhì)就是一種低價中標(biāo)的行為，監(jiān)理中標(biāo)價可想而知。

四種評標(biāo)方法的采用情況表                                  表2

（二）招標(biāo)控制價的設(shè)定及監(jiān)理最終的中標(biāo)價

招標(biāo)控制價是招標(biāo)人根據(jù)工程具體情況并結(jié)合監(jiān)理市場因素而設(shè)定的監(jiān)理報(bào)價的最高限價。投標(biāo)人報(bào)價若超過該控制價將按廢標(biāo)處理。由于670號文已經(jīng)取消，使得招標(biāo)控制價的設(shè)定五花八門，沒有了參考依據(jù)。監(jiān)理單位為了中標(biāo)相互無底線壓價，無序競爭，監(jiān)理市場混亂不堪。通過對243個項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見表3），招標(biāo)控制價占基準(zhǔn)價的平均值為70.02%，個別的出現(xiàn)低于20%的情況；而監(jiān)理中標(biāo)價占基準(zhǔn)價的平均值為45.37%，個別的出現(xiàn)低于15%的情況。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果顯示，招標(biāo)控制價的設(shè)定已經(jīng)非常低，而監(jiān)理中標(biāo)價更是低的可憐，有的甚至低于監(jiān)理成本價，市場競爭異常殘酷。

部分項(xiàng)目招標(biāo)控制價的設(shè)定及中標(biāo)價情況表                        表3

（三）工程項(xiàng)目及投標(biāo)單位數(shù)量的變化

近年來，政府投資項(xiàng)目減少，樓堂館所停建，房地產(chǎn)急劇下滑等造成監(jiān)理項(xiàng)目每年呈遞減趨勢且大幅度減少。經(jīng)對2012年至2016年間連云港市公開招標(biāo)的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見表4），2012年為498個項(xiàng)目，2013年為380個項(xiàng)目，2013年比2012年減少118個項(xiàng)目；2014年為285個項(xiàng)目，2014年比2013年年減少95個項(xiàng)目；為160個項(xiàng)目，比2014年減少123個項(xiàng)目；2016年上半年為98個項(xiàng)目，數(shù)量較上半年有所上升，但上升幅度太小。而參與投標(biāo)的監(jiān)理企業(yè)每年呈上升趨勢，2012年連云港市共有50家（本地企業(yè)20家，外地企業(yè)30家）參與了投標(biāo)；2013年為62家（本地25家，外地37家）；2014年為70家（本地25家，外地45家）；為83家（本地28家，外地55家）。2012年至2014年間，一個項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)名的監(jiān)理企業(yè)約在3至5家之間，而從開始，一個項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)名的監(jiān)理企業(yè)約在6至9家之間，有的甚至超過16家，如徐圩新區(qū)人才公寓二期工程項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)名的監(jiān)理企業(yè)達(dá)18家，開標(biāo)時有16家遞交了投標(biāo)文件。以上數(shù)據(jù)說明，工程項(xiàng)目在減少，而投標(biāo)的監(jiān)理企業(yè)在增加，出現(xiàn)了“僧多粥少”的尷尬局面，監(jiān)理市場已經(jīng)供不應(yīng)求，惡性競爭搶業(yè)務(wù)越演越烈。

工程項(xiàng)目及投標(biāo)監(jiān)理企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表                          表4

（四）招標(biāo)文件的編制

招標(biāo)文件是招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出并告知項(xiàng)目需求、招投標(biāo)活動規(guī)則、合同條件等邀請文件，是項(xiàng)目招投標(biāo)活動的主要依據(jù)，其制定質(zhì)量的好壞、，內(nèi)容的深度、招標(biāo)控制價的設(shè)定及對投標(biāo)人的具體要求等將決定選擇一個什么樣的監(jiān)理單位及項(xiàng)目總監(jiān)，也決定著今后監(jiān)理工作的質(zhì)量。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)文件除壓低招標(biāo)控制價外，評分辦法五花八門，標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性強(qiáng)。如海濱大道四標(biāo)段和五標(biāo)段分別由兩家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)代理業(yè)務(wù)，制定的評分標(biāo)準(zhǔn)中對監(jiān)理人員要求嚴(yán)重不一致（見表5）。四標(biāo)段造價2.2億，長度為6.6公里，要求監(jiān)理人數(shù)不得少于15人；而五標(biāo)段造價5.5億元，道路長度為8.6公里（含2.8公里橋梁一座），要求監(jiān)理人數(shù)不少于11人。按照工程造價、難易程度與四標(biāo)段比較，五標(biāo)段人數(shù)應(yīng)不少于37人才合理。

為強(qiáng)化對監(jiān)理人員的到崗到位管理及招標(biāo)文件編制時人員配置的合理性，江蘇省住建廳下發(fā)了《江蘇省建設(shè)工程施工項(xiàng)目經(jīng)理部和項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)主要管理人員配備辦法》（蘇建建管[2014]701號文）（以下簡稱為701號文），對監(jiān)理人員的配置有具體要求，但招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依舊不執(zhí)行，不能根據(jù)工程的規(guī)模、特點(diǎn)對人員進(jìn)行合理配置；我行我素，無依據(jù)的不合理亂配，從招標(biāo)階段開始就存在先天性的缺陷，勢必造成監(jiān)理人員的越位、缺位等現(xiàn)象的發(fā)生。例如：上合組織綠化項(xiàng)目造價僅為1500萬元，監(jiān)理招標(biāo)控制價為35萬元，按照701號文，5000萬元才配5個人，而該工程招標(biāo)文件規(guī)定為9個人。若該工程中標(biāo)后，如何保證中標(biāo)的監(jiān)理人員全部到位？

再如新城國際花園項(xiàng)目建筑面積10萬平方米，造價2.8億元，按照701號文至少應(yīng)配置8人，而招標(biāo)文件要求為5人，這么大的體量，5個人如何完成監(jiān)理任務(wù)？再如核電專家二村招標(biāo)文件要求：國家注冊監(jiān)理工程師土建9人；水暖2人，注冊專業(yè)為機(jī)電；電力2人，注冊專業(yè)為電力；設(shè)備2人；共計(jì)國家注冊監(jiān)理工程師16人。試問，中標(biāo)后這16名國家注冊監(jiān)理工程師都能來現(xiàn)場監(jiān)理嗎？（見表6）

不同招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)制定的招標(biāo)文件比對表                       表5

制定的招標(biāo)文件與701號文比對表                            表6

二、監(jiān)理取費(fèi)調(diào)查令人擔(dān)憂

取消670號文后，監(jiān)理取費(fèi)發(fā)生了哪些變化？取費(fèi)狀況如何？給監(jiān)理行業(yè)帶來了哪些變化？《建設(shè)監(jiān)理》雜志在其公眾平臺上進(jìn)行了調(diào)查，共有2243名監(jiān)理同行參與了問卷回答，調(diào)查內(nèi)容及結(jié)果如下表（見表7）。從調(diào)查結(jié)果看，69%的項(xiàng)目招標(biāo)控制價的設(shè)定是以市場價作為計(jì)費(fèi)依據(jù)的。價格放開后，業(yè)主方出現(xiàn)了不合理壓縮監(jiān)理費(fèi)用的情況占95%，監(jiān)理費(fèi)的收取呈下降趨勢的占85%，近95%的人感到了監(jiān)理市場出現(xiàn)了惡性競爭的局面。監(jiān)理取費(fèi)低使得監(jiān)理企業(yè)生存困難，有70%的人認(rèn)為監(jiān)理服務(wù)質(zhì)量在下降，85%的人認(rèn)為已造成了監(jiān)理行業(yè)人才的嚴(yán)重流失。同時，75%的人認(rèn)為監(jiān)理服務(wù)收費(fèi)還是采取國家指導(dǎo)價好。

監(jiān)理取費(fèi)調(diào)查情況表                                 表7

三、在監(jiān)項(xiàng)目抽查，觸目驚心

2016年4月25日至29日，連云港市建設(shè)行政主管部門組織相關(guān)專家對部分在監(jiān)項(xiàng)目進(jìn)行了動態(tài)檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)，部分監(jiān)理企業(yè)在企業(yè)行為、人員到崗到位、現(xiàn)場監(jiān)理履職等方面存在諸多問題（見表8）。

監(jiān)理企業(yè)行為不規(guī)范。多數(shù)外地監(jiān)理企業(yè)未對現(xiàn)場組織定期檢查考核，缺乏對現(xiàn)場監(jiān)理工作的掌握和了解，指導(dǎo)管理不力；對監(jiān)理人員的變更情況未在規(guī)定時間內(nèi)錄入監(jiān)理管理信息系統(tǒng)。

監(jiān)理人員到崗到位情況差。部分現(xiàn)場監(jiān)理機(jī)構(gòu)中的人員配置不符合招標(biāo)文件及701號文規(guī)定的最低配置要求。有的項(xiàng)目人員配置嚴(yán)重不足；有的專業(yè)配置不全，監(jiān)理員代替專監(jiān)越位簽字；個別監(jiān)理企業(yè)使用非本單位監(jiān)理人員；有的項(xiàng)目總監(jiān)不在現(xiàn)場履職；有的項(xiàng)目監(jiān)理人員變更頻繁，不能認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)重影響了監(jiān)理工作效率。

監(jiān)理工作履職不到位。有的項(xiàng)目材料沒有及時驗(yàn)收；有的項(xiàng)目關(guān)鍵部位沒有進(jìn)行旁站監(jiān)理；個別監(jiān)理人員對現(xiàn)場情況不了解，對圖紙不熟悉，一問三不知；有的項(xiàng)目監(jiān)理資料整理凌亂等。

    針對上述問題，連云港市建設(shè)主管部門對存在問題的監(jiān)理企業(yè)要求限期內(nèi)整改；對五家監(jiān)理企業(yè)進(jìn)行了約談，并通報(bào)批評；對兩家監(jiān)理企業(yè)記不良行為記錄。

部分在監(jiān)項(xiàng)目監(jiān)理檢查情況表                                表8

四、監(jiān)理行業(yè)現(xiàn)狀分析結(jié)論

通過對監(jiān)理市場狀況、監(jiān)理取費(fèi)、在監(jiān)項(xiàng)目抽查等情況的調(diào)查分析，可以得出如下結(jié)論：

政府指導(dǎo)價取消后，監(jiān)理服務(wù)費(fèi)不再受到政府的保護(hù)，大部分招標(biāo)人為“節(jié)省投資”，采取了低價中標(biāo)的方式選擇監(jiān)理單位。個別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了迎合招標(biāo)人的要求，在制定招標(biāo)文件時隨意壓低監(jiān)理服務(wù)費(fèi)，編制的招標(biāo)文件低劣。監(jiān)理隊(duì)伍的選擇從招投標(biāo)階段開始就存在先天性的缺陷，為監(jiān)理市場的惡性競爭埋下伏筆。

在當(dāng)前“僧多粥少”的市場環(huán)境下，為滿足市場需求，部分監(jiān)理企業(yè)已經(jīng)失去了理智，盲目壓價，無限制地通過低價的方式承攬監(jiān)理任務(wù)，且越演越烈，造成了監(jiān)理行業(yè)自殘的惡性競爭局面，使得監(jiān)理企業(yè)的生存環(huán)境日益惡化。監(jiān)理企業(yè)的低收入是監(jiān)理人員待遇普遍偏低的主要原因，待遇低必然導(dǎo)致高智能的監(jiān)理人才不斷流失。

在監(jiān)理服務(wù)費(fèi)降低的情況下，監(jiān)理企業(yè)為了滿足自身利益及生存需要，不惜采取降低監(jiān)理人員到位率、監(jiān)理服不到位等辦法進(jìn)行應(yīng)對，致使監(jiān)理工作質(zhì)量呈下降趨勢，有的甚至給工程留下質(zhì)量安全隱患，嚴(yán)重影響了監(jiān)理行業(yè)的科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。

在實(shí)際監(jiān)理工作中，普遍存在著監(jiān)理職責(zé)落實(shí)不到位、監(jiān)理作用發(fā)揮不充分、監(jiān)理人員素質(zhì)不高等問題，尤其是監(jiān)理人員到位率低、現(xiàn)場不認(rèn)真履職、出現(xiàn)問題不作為等問題更為突出，監(jiān)理工作得不到業(yè)主的認(rèn)可和信任，部分業(yè)主甚至存在著工程要不要監(jiān)理無所謂、監(jiān)理只是擺設(shè)而已、花錢雇監(jiān)理是一種浪費(fèi)的錯誤認(rèn)識。這種對監(jiān)理的錯誤認(rèn)識也反作用著監(jiān)理的取費(fèi)，低價、廉價的監(jiān)理費(fèi)自然而生，惡性循環(huán)不斷加劇（見下圖）。

五、對策與建議

面對殘酷的監(jiān)理市場環(huán)境，監(jiān)理人必須認(rèn)清形勢，認(rèn)真反思自身存在的問題，制定相應(yīng)的整改對策，主管部門也應(yīng)與監(jiān)理企業(yè)齊管共抓，才能保證監(jiān)理行業(yè)的健康、有序發(fā)展。

既然政府指導(dǎo)價已經(jīng)取消了，為規(guī)范監(jiān)理市場，監(jiān)理行業(yè)應(yīng)尋找符合監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的監(jiān)理取費(fèi)辦法。蘇、浙、滬三地于6月2日，在監(jiān)理市場充分調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺了《建設(shè)工程施工監(jiān)理服務(wù)費(fèi)計(jì)費(fèi)規(guī)則》，該規(guī)則可以作為招標(biāo)控制價及監(jiān)理企業(yè)投標(biāo)報(bào)價的依據(jù)。監(jiān)理人員應(yīng)大力宣傳并積極推廣，要讓業(yè)主明白，取消政府指導(dǎo)價為了讓監(jiān)理市場更具活力，而不是監(jiān)理取費(fèi)無底線。對于一些招標(biāo)控制價低于成本的項(xiàng)目，監(jiān)理企業(yè)要敢于向業(yè)主叫板：“業(yè)主請自重！這個監(jiān)理項(xiàng)目，我們不接！”

加強(qiáng)行業(yè)自律，自覺維護(hù)正常的監(jiān)理市場秩序。地方監(jiān)理協(xié)會應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)、指導(dǎo)、巡查、自律等作用，對遵守自律公約的企業(yè)要進(jìn)行表揚(yáng)，對違反自律公約的企業(yè)要進(jìn)行公開通報(bào)。對低于成本價承接監(jiān)理業(yè)務(wù)的企業(yè)要堅(jiān)決抵制。低價投標(biāo)，監(jiān)理協(xié)會要敢于亮劍。

要建立監(jiān)理企業(yè)中標(biāo)后監(jiān)理人員的備案制度。監(jiān)理人員的備案應(yīng)滿足投標(biāo)文件及701號文最低配置要求。根據(jù)江蘇省住建廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省監(jiān)理人員從業(yè)管理的通知》（蘇建建管[2014]100號及補(bǔ)充條款）的規(guī)定，監(jiān)理人員在備案時應(yīng)滿足以下規(guī)定：省內(nèi)總監(jiān)理工程師，經(jīng)建設(shè)單位書面同意，在同一設(shè)區(qū)市最多可同時在三個在建項(xiàng)目上從業(yè)；省內(nèi)專業(yè)監(jiān)理工程師，最多可在省內(nèi)三個在建項(xiàng)目上從業(yè)；省內(nèi)監(jiān)理員不得同時在兩個及以上在建項(xiàng)目上從業(yè)；省外監(jiān)理人員只能在一個在建項(xiàng)目上從業(yè)。中標(biāo)單位監(jiān)理機(jī)構(gòu)所有人員備案后，工程結(jié)束前不得進(jìn)行其他項(xiàng)目的投標(biāo)。這樣做有三個好處：一是監(jiān)理企業(yè)會根據(jù)監(jiān)理人員數(shù)量、專業(yè)、資源配置等進(jìn)行綜合分析，有選擇性地進(jìn)行投標(biāo)，并在投標(biāo)中會考慮監(jiān)理費(fèi)對其成本的影響；二是能保證投標(biāo)監(jiān)理人員的到位率，減少隨意變更，避免出現(xiàn)投標(biāo)是一幫人，現(xiàn)場監(jiān)理是另一幫人的怪現(xiàn)象；三是招標(biāo)文件往往對各個專業(yè)的配備是有相應(yīng)要求的，這樣容易淘汰一些非專業(yè)人員，提升監(jiān)理行業(yè)整體素質(zhì)，保證監(jiān)理工作質(zhì)量。

建設(shè)主管部門應(yīng)加大對現(xiàn)場監(jiān)理機(jī)構(gòu)的動態(tài)巡查力度，對人員不到位、隨意變更人員、現(xiàn)場人員與備案人員不符、監(jiān)理工作不作為等情況進(jìn)行嚴(yán)格管理，依據(jù)《江蘇省監(jiān)理企業(yè)及監(jiān)理人員不良行為標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行考核，對違反規(guī)定的記錄不良行為，根據(jù)其嚴(yán)重程度決定是否限制其在地區(qū)內(nèi)投標(biāo)。對于一些監(jiān)理費(fèi)超低的項(xiàng)目，主管部門應(yīng)進(jìn)行過程跟蹤，落實(shí)監(jiān)理人員到位情況、監(jiān)理履職情況。把投標(biāo)書中的監(jiān)理人員全部控制到位，加大其成本，自然而然下次再投標(biāo)時該企業(yè)就會考慮成本，不會過分壓價了。

打鐵還需自身硬。監(jiān)理企業(yè)只有加強(qiáng)管理，提升管理水平，為業(yè)主提供滿意的服務(wù)，讓業(yè)主滿意，才能提高監(jiān)理行業(yè)的社會地位和收入水平。如果這一點(diǎn)得到實(shí)現(xiàn)，自然監(jiān)理行業(yè)就能吸引更多的優(yōu)秀人才涌入，保證監(jiān)理人員的從數(shù)量和質(zhì)量。有了這個基礎(chǔ)，監(jiān)理行業(yè)才能走入良性循環(huán)的軌道。監(jiān)理企業(yè)間的良性競爭是比服務(wù)、比水平、比實(shí)力，要想在競爭中勝出，監(jiān)理企業(yè)必須投入，而不是現(xiàn)在的比誰價格更低。監(jiān)理企業(yè)壯大了，監(jiān)理行業(yè)發(fā)展自然有了內(nèi)在的驅(qū)動力，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。