• 某些專業(yè)部門組織內(nèi)部人員成立建筑企業(yè)，以自營或內(nèi)包的方式開展建設(shè)。

• 以軍隊和農(nóng)民為主力，加上小部分私營企業(yè)的原有工匠，以及社會上的未就業(yè)人員，經(jīng)改組重建后成立了專業(yè)建筑公司，如1953年成立的建筑工程局。此時的建筑工人來源不局限于本地，比如陜西的建工集團就有大量的河南石匠。這些建筑公司統(tǒng)一劃歸新成立的建設(shè)部管理，負(fù)責(zé)承包其余一些部委與企業(yè)的建設(shè)項目，通常稱之為“外包”。

• 各地建筑工會組織社會上的未就業(yè)人員，成立集體所有制性質(zhì)的城鎮(zhèn)建筑合作社。

由于這一時期對建筑工人的需求旺盛，建筑從業(yè)人員的隊伍迅速壯大。截至1952 年底，上述各類國營建筑企業(yè)職工達(dá)到99.5萬人。到1957年，建筑工人總?cè)藬?shù)已經(jīng)達(dá)到200多萬，其中33%成為了固定工人，分布在國營或集體企業(yè)中，享受來自國家的勞動和社會保障。

剩下的67%則為臨時工和零散工等，主要也是來自農(nóng)村的從業(yè)人員。當(dāng)時建筑工人都被視為“工人階級”，即便來自農(nóng)村，其勞動權(quán)益也能受到較好的保護，雖然其相對固定工人而言工資較低，但是不存在拖欠問題，他們或者可以按月領(lǐng)取到國家的口糧補貼，或者可以按時拿到工資。

1958-1980年：包工制兩次被廢除，工人按月領(lǐng)取固定的報酬

今天的包工制度是從80年代初期開始的。當(dāng)時出于經(jīng)濟建設(shè)和體制改革的需要，建筑業(yè)作為具有市場贏利潛力的行業(yè)，成為改革的首選。然而，在追求效率的思想主導(dǎo)下，建筑工人特別是農(nóng)民工的權(quán)益被逐步忽視甚至剝奪，從拖欠工資到社會福利缺失，其處境越來越艱難。

可以說，在改革開放初期，包工資作為一種高效的用工制度，對經(jīng)濟的發(fā)展還是起到了一定作用的，而且當(dāng)時雖然不能給建筑業(yè)農(nóng)民工以更多的福利保障，但基本的工資是不會拖欠的。

1990年代至今：包工制下建筑工人權(quán)益狀況不斷被侵害

拖欠工資已經(jīng)成為常態(tài)，據(jù)調(diào)查，67.8%的人工資被拖欠過：

建筑業(yè)的農(nóng)民工有多少呢？根據(jù)國家統(tǒng)計局的《2009 年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，全國建筑業(yè)農(nóng)民工總量約有4000萬人，占建筑業(yè)一線工人的99%以上。也就是說，據(jù)此比例估算，至少有2000萬人曾經(jīng)被拖欠過工資。此外，建筑行業(yè)農(nóng)民工沒有社會保險，基本的工傷保險覆蓋率極低，生活環(huán)境極其惡劣，還要被包工頭和建筑公司以種種理由罰款、克扣工資等……其生存狀況之悲慘，讓人觸目驚心。

層層分包的用工體制讓建筑企業(yè)不需要有固定工人，只要很少的一些管理和技術(shù)人員，企業(yè)可以根據(jù)工程的需要，隨時調(diào)整工人數(shù)量，實現(xiàn)靈活生產(chǎn)，大幅提高了生產(chǎn)效率，降低了成本。建筑工人通常不會和建筑公司或者勞務(wù)公司發(fā)生直接的勞動關(guān)系，這些公司也就不需要承擔(dān)工人的養(yǎng)老、社保等，一切負(fù)擔(dān)都沒有了。建筑公司普遍使用農(nóng)民工，不需要任何保障，沒有一點包袱。因此，從上世紀(jì)80年代初開始，為了擺脫固定工沉重的福利負(fù)擔(dān)，國有建筑公司幾乎全部采用了包工制，建筑工人也從國有企業(yè)的固定職工變?yōu)榇蛄愎ふ摺?/section>

一位從業(yè)多年的項目經(jīng)理談及為什么不取消包工制度時說：“（工人）都成了固定員工，公司會養(yǎng)不起。建筑工地的活兒不固定，有的項目要人多，有的要人少。需要多少人，就找小班組隊伍（包工隊），這樣用人比較靈活。”

另一位項目經(jīng)理則道出了另一個秘密：“包工頭不能取消，因為包工頭作為建筑公司與工人之間的緩沖地帶十分重要?！苯ㄖと酥苯訉影ゎ^，不跟建筑公司發(fā)生契約關(guān)系，也就使工人不具備跟建筑公司博弈的最基本籌碼。

2.包工制中的“墊資施工”為開發(fā)商避免了資本風(fēng)險

包工制中在開發(fā)商層層分包的過程中，是以“墊資施工”的方式進(jìn)行施工的：開發(fā)商在初期不給施工單位預(yù)付款，施工企業(yè)需要自己墊付一定的資金進(jìn)行施工，然后按照工期等結(jié)算。按照濟寧一家建筑公司副總經(jīng)理的說法就是：“投資商欠承建商的錢，承建商欠項目經(jīng)理的錢，項目經(jīng)理欠包工頭的錢，包工頭欠農(nóng)民工的錢，整個建筑業(yè)就是欠錢運作?！苯?jīng)過層層墊付后，建筑工地上就形成了債務(wù)鏈。與此相適應(yīng)，農(nóng)民工工資的發(fā)放方式也就成了年薪制，因為需要農(nóng)民工墊付自己的勞動力。就這樣，開發(fā)商既不用承擔(dān)先期的投資壓力，也避免后期出現(xiàn)短期的資金鏈斷裂時影響工程進(jìn)度，可以說最大限度地降低了開發(fā)風(fēng)險。然而，這種制度卻讓農(nóng)民工獲取薪酬的風(fēng)險達(dá)到了最大化：任何一個環(huán)節(jié)資金支付出現(xiàn)問題，農(nóng)民工都必然成為受害者。包工制的具體的墊付資本鏈顯示如下：

同時，在建筑行業(yè)分包體制中，工人處在利益鏈條的最底端，屬于被壓榨的對象，據(jù)了解，建筑行業(yè)的利潤越往下越微薄，那么底層勞務(wù)公司和包工頭要想讓利潤最大化，就必須得從農(nóng)民工的身上想辦法，侵犯權(quán)益的措施便是在這樣的背景下誕生的。無怪乎馬克思評價包工制是“讓資本對工人的剝削是通過工人對工人的剝削來實現(xiàn)的。”

權(quán)利壟斷、門檻過高讓包工制在建筑行業(yè)成為必然

包工制為何能在近三十年里橫行不衰呢？除了上述能為開發(fā)商規(guī)避風(fēng)險之外，最重要的原因在于建筑行業(yè)準(zhǔn)入門檻過高以及政府部門的權(quán)力壟斷。

1.建筑行業(yè)企業(yè)注冊門檻過高，大量包工頭只能以非正規(guī)的方式存在

中國的建筑資質(zhì)管理門檻是很高的，建筑業(yè)企業(yè)三級資質(zhì)要求“項目經(jīng)理不少于10人”；“企業(yè)注冊資本金600萬元以上”；“企業(yè)凈資產(chǎn)700萬元以上”；“企業(yè)近3年最高年工程結(jié)算收入2400萬元以上”等。（《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)》，自2001年7月1日起施行）而而日本注冊一個建筑企業(yè)的門檻比中國要低得多，截至2003年3月，日本的注冊建筑企業(yè)共計55.2 萬家，其中注冊資本200 ～ 500萬日元的企業(yè)有12.52萬家，200萬日元以下及個體業(yè)戶為13.22萬家。

政府不恰當(dāng)?shù)墓苤拼胧┖唾Y質(zhì)門檻，抬高了成為一個正規(guī)建筑企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，使得包工頭和他的團隊只能“掛靠”而無法正式投標(biāo)承攬工程，也使得包括包工頭自己在內(nèi)的建筑勞務(wù)團隊不能享有企業(yè)正式職工的身份，受到《勞動法》的保護。咨詢觀點認(rèn)為：在這種制度下，因為想成為正規(guī)建筑企業(yè)的包工隊多如牛毛，建筑資質(zhì)就便成為了權(quán)力尋租的工具，而非能力和信譽的證明。誰有能力和關(guān)系拿到企業(yè)資質(zhì)，就能投標(biāo)承攬工程，然后分包給眾多想干卻沒有資質(zhì)的包工頭，從中漁利。

2.國家壟斷土地市場導(dǎo)致建筑行業(yè)成為官商關(guān)系運作平臺

國家壟斷了土地的一級市場，誰有權(quán)開發(fā)政府說了算。房地產(chǎn)商為了獲得土地，就必須和政府官員搞好關(guān)系，而這也方便了一些掌握權(quán)力的官員利用權(quán)力來尋租。最后反而在建筑行業(yè)形成了官商利益集團。誰能夠得到合同，依靠的是關(guān)系和背景，而非通過公開的競爭和透明的規(guī)則。

只要拿到開發(fā)項目，即便不開發(fā)也能獲得豐厚的利潤，剩下的只要將此項目承包給其他公司或者包工頭去做，而不需要自己投入資金和技術(shù)就可坐享其成。而那些沒有背景和關(guān)系的企業(yè)和包工頭，無論你的能力多強信譽多好，只要想做工程，就只能去向前者包工，別無他法。

為何農(nóng)民工甘愿忍受包工制對自身權(quán)益的侵犯呢？

既然建筑行業(yè)農(nóng)民工權(quán)益被盤剝得如此厲害，那么為何農(nóng)民工還甘愿忍受這苛刻的待遇呢？

最主要的原因在農(nóng)民除了外出務(wù)工之外幾乎很少有收入來源。由于糧價較低，而化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價格不斷上上漲，造成了農(nóng)民種地要么收入微薄，要么還要賠錢，而物價、教育費用等不斷上漲又給農(nóng)民帶來沉重的生活壓力，逼迫農(nóng)民不得不出打工賺錢養(yǎng)家糊口。

同時，由于農(nóng)村勞動力的大量過剩，而農(nóng)民工知識技能相對較低，致使大量勞動力集中在制造業(yè)和建筑業(yè)，造成供大于求的局面。而許多城市又對農(nóng)民工進(jìn)行總量、職業(yè)和工種進(jìn)行限制，就業(yè)時采取先城后鄉(xiāng)的政策等，更加劇了農(nóng)民工找工作的難度。在這種狀況下，對于許多來城市務(wù)工的農(nóng)村勞動力來講（特別是初次打工或者沒有社會關(guān)系的勞動力），包工制這種通過熟人或者親戚朋友介紹做零散工往往是他們惟一的務(wù)工方式，這就更增加了廢除包工制的難度。

結(jié)語

包工制的確是建筑業(yè)農(nóng)民工權(quán)益長期被剝奪被侵害的直接原因，而廢除包工制的主要阻力來自開發(fā)商和政府部門。

建筑業(yè)農(nóng)民工的生存狀況是60年來農(nóng)民悲慘命運在當(dāng)代城市的縮影和延續(xù)，如果不完全廢除對農(nóng)民的各種歧視政策，農(nóng)民工的處境不會有根本改善。

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