中國投資協(xié)會2017年政府和社會資本合作（PPP）年會于2017年9月16日在北京舉行。國家發(fā)展改革委投資司原司長、中國投資協(xié)會會長楊慶蔚出席年會并致辭。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士主持《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》大討論。江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長丁伯康、國家發(fā)展改革委法規(guī)司處長趙成峰、君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)、北京市盈科律師事務(wù)所高級合伙人閆擁軍、北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民參加了討論。

PPP模式的大力推廣應(yīng)用，對于緩解地方政府財(cái)政壓力、化解地方平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、拓展社會資本投資渠道、創(chuàng)新投融資體制及項(xiàng)目運(yùn)作模式、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率均發(fā)揮出一定作用。同時(shí)，由于我國PPP制度頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策法律法規(guī)體系不健全、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不完善、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得我國PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在問題和風(fēng)險(xiǎn)，社會各界對PPP立法予以厚望。

李開孟在論壇發(fā)言中強(qiáng)調(diào)，越是人們對PPP立法的呼聲很高，越是需要冷靜思考我們當(dāng)前是否真的需要一部PPP法，我們需要一部什么樣的PPP法，PPP立法可能會存在哪些風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行規(guī)避，一旦在PPP立法中出現(xiàn)問題我們能否承受。

改革開放30多年來，我國的立法機(jī)關(guān)，即全國人大及其常委會制定并頒布了一系列國家法律。但是，在工程建設(shè)投資領(lǐng)域，我國至今為止還沒有發(fā)布任何一部國家法律，比如中華人民共和國投資法、政府投資法、企業(yè)投資法、境外投資法、私營企業(yè)投資法等等。在行政立法層面，國務(wù)院已于2016年發(fā)布《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，但《政府投資條例》從1996年原國家計(jì)委研究《中華人民共和國投資法》開始算起，目前已超過20年，至今仍然沒有出臺。嚴(yán)格意義而言，《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》屬于國家行政機(jī)關(guān)的文件，并不是真正意義的國家法律。也就是說，我國投資領(lǐng)域的立法目前仍然屬于空白，還沒有真正實(shí)現(xiàn)投資立法零的突破。

李開孟在發(fā)言中認(rèn)為，我國目前已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，而且我國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展長期以來一直依靠固定資產(chǎn)投資來拉動(dòng)，但支撐我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這首航空母艦的規(guī)模十分龐大的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)，在改革開放以來的30多年內(nèi)，是在沒有法的情況下運(yùn)作的，是靠政府部門的紅頭文件及現(xiàn)行的行政管理體系來維持其運(yùn)行的，好像也沒有出現(xiàn)特別嚴(yán)重的問題。當(dāng)前我國的PPP立法真的有那么迫切嗎？

李開孟強(qiáng)調(diào)，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，PPP模式是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系非常完善的歐洲國家引進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式，所以我們自然而然地認(rèn)為，我國PPP模式的健康發(fā)展必須要有一部法律予以保障,這個(gè)大方向肯定正確無疑。但是，推動(dòng)中國PPP模式的健康發(fā)展必須充分考慮中國的特殊國情。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。但是，我國的法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)任務(wù)仍然非常艱巨。不顧當(dāng)前實(shí)際情況盲目推進(jìn)PPP立法，今后將遺患無窮。

李開孟認(rèn)為，當(dāng)前我們需要認(rèn)真思考PPP立法到底應(yīng)該解決什么問題，要認(rèn)真研究PPP制度頂層設(shè)計(jì)需要關(guān)注的若干重大問題，如PPP項(xiàng)目的適用范圍問題，政府職能的根本性轉(zhuǎn)變問題，投融資體制深化改革問題，公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格形成機(jī)制及監(jiān)管問題，PPP項(xiàng)目參與各方信用能力建設(shè)及履約機(jī)制的建立和完善問題等等，尤其需要關(guān)注的就是借助PPP立法來爭奪并固化政府部門不合理的行政權(quán)力問題。

對于一些法制建設(shè)比較完善的國家，主要由立法機(jī)關(guān)推動(dòng)立法，法律文本的起草要充分反映民意，要用法律的手段管住政府，要對政府部門的行政權(quán)力形成制衡，以確保政府為民服務(wù)，做好人民的公仆，維護(hù)公共利益。我國過去30多年制定的很多法律，主要采用部門立法的形式，由行政部門主導(dǎo)制定。在很多情況下，立法的導(dǎo)向不是要管住政府職能部門，而是要將政府部門的一些權(quán)力，包括一些明顯不合理的權(quán)力，通過法律的形式予以確定下來。法律一旦得以頒布，就會在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)發(fā)揮作用，法律的修改通常難于部門規(guī)章制度的修改，于是政府部門在行使這些不合理的權(quán)力時(shí)，就有了充分的法律依據(jù)，立法成為政府有關(guān)部門爭奪行政權(quán)力，固化部門利益的有效工具，最后損害的一定會是社會公共利益。

當(dāng)前PPP的立法工作，由國務(wù)院法制辦牽頭，但仍然受到國務(wù)院相關(guān)部門的影響?！痘A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公布以來，引起了社會各界對征求意見稿的大討論，國務(wù)院法制辦也從不同渠道收集到大量的征求意見，而且各種意見的分歧很大。我們相信，很多意見都是從獨(dú)立、客觀、公正的立場，從促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展的角度進(jìn)言獻(xiàn)策。同時(shí)不可否認(rèn)，目前確實(shí)存在通過PPP立法來爭奪部門權(quán)力，并希望通過法律的形式將有關(guān)部門不合理的權(quán)力予以固定下來的傾向，這種狀況必須要引起大家的警覺和關(guān)注。

李開孟最后強(qiáng)調(diào)，PPP模式的本質(zhì)屬性是要通過建立公共部門和私營部門之間長期合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高。但是，從2014年開始我國運(yùn)動(dòng)式大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式以來，PPP模式在我國的引入及大躍進(jìn)式推動(dòng)，具有明顯的短期功利性特征，很多制度文件存在非常嚴(yán)重的缺陷和問題。如果有關(guān)部門利用大家迫切希望我國盡快出臺PPP條例的急切心情，強(qiáng)行急速推動(dòng)一些不合理的制度規(guī)定以行政法規(guī)的形式盡快出臺，這將嚴(yán)重妨礙PPP模式在我國今后的健康發(fā)展，并將遺患無窮，我們一定要盡最大努力予以避免。